Cassa vincolata enti locali, storia ed evoluzione

Cassa vincolata – Introduzione

La cassa vincolata negli enti locali viene utilizzata per diversi scopi, in linea generale, essa rappresenta una riserva finanziaria destinata a specifici scopi o progetti.

Di seguito alcune situazioni comuni in cui la cassa vincolata viene impiegata negli enti locali:

• Investimenti in Infrastrutture: gli enti locali possono destinare una parte della cassa vincolata per investire in progetti di infrastrutture, come la costruzione o il miglioramento di strade, ponti, parchi, impianti idrici e fognari, e altri progetti di sviluppo urbano.
• Servizi Sociali e Benessere: la cassa vincolata può essere utilizzata per sostenere progetti legati ai servizi sociali, come l’assistenza sanitaria, l’istruzione, i programmi di aiuto sociale e altre iniziative volte al miglioramento del benessere della comunità.
• Progetti Ambientali e Sostenibili: gli enti locali possono vincolare fondi per progetti ambientali, come la creazione di parchi, la tutela dell’ambiente, la promozione delle energie rinnovabili e la sostenibilità ambientale.
• Sviluppo Economico: la cassa vincolata può essere utilizzata per promuovere lo sviluppo economico locale attraverso incentivi fiscali, programmi di formazione professionale, e altri progetti finalizzati a stimolare l’attività economica e la creazione di posti di lavoro.
• Gestione di Emergenze e Riserve: parte della cassa vincolata può essere riservata per affrontare emergenze o situazioni impreviste, garantendo che l’ente locale abbia risorse immediate per rispondere a calamità naturali, crisi sanitarie o altre situazioni di urgenza.
• Debito Pubblico e Finanziamento di Progetti: gli enti locali possono utilizzare la cassa vincolata per gestire il debito pubblico o finanziare specifici progetti senza dover attingere ai fondi generali.
• Cultura e Tempo Libero: la cassa vincolata può essere dedicata a progetti culturali, eventi pubblici, musei, teatri e altre iniziative legate alla promozione della cultura e del tempo libero nella comunità.

Cassa vincolata – Sezione Autonomie

La recente pronuncia della Sezione Autonomie n. 17/SEZAUT/2023/QMIG, in materia di corretta gestione della cassa vincolata, ha voluto specificare se vi sia la possibilità di individuare criteri idonei a distinguere le ipotesi in cui il vincolo di competenza di talune entrate debba estendersi anche alla gestione di cassa.

Il discorso della cassa vincolata e della sua costituzione e composizione è oggetto di dibattito da molti anni, a oggi permangono ad esempio dei dubbi sulle singole fattispecie normative che impongono vincoli di competenza, in quanto sarebbe “ammissibile la presenza di un tale vincolo senza che necessariamente sia presente un vincolo di cassa”.

Dal momento in cui:

• l’esistenza di vincoli di cassa, sia di competenza che di cassa, relativi alle entrate provenienti da trasferimenti e indebitamento, è stata verificata;
• il vincolo di cassa è escluso in riferimento alle entrate straordinarie, non aventi natura ricorrente, cui l’amministrazione abbia formalmente attribuito una specifica destinazione.;
• il vincolo di cassa non si estende alle entrate con vincolo di destinazione generica quali quelle destinate agli investimenti di cui al secondo periodo del primo comma dell’art. 187 TUEL.  I fondi destinati agli investimenti sono costituiti dalle entrate in c/capitale senza vincoli di specifica destinazione non spese, e sono utilizzabili con provvedimento di variazione di bilancio solo a seguito dell’approvazione del rendiconto;
• Il vincolo di cassa non si estende alle risorse destinate al cofinanziamento nazionale di trasferimenti europei, per espressa previsione della lettera c) del paragrafo 9.2.8 del principio contabile applicato 4/2.

La questione di definizione della sussistenza dei vincoli di competenza e di cassa interessa i soli casi in cui i vincoli di destinazione siano imposti dalla legge o dai principi contabili.

Cassa vincolata – Sezione Autonomie precedenti

Procedendo con l’analisi della definizione della sussistenza del vincolo di competenza e di cassa è obbligatorio tener conto di importanti precedenti in tema di entrate vincolate rappresentati da:

• deliberazione della Sezione Autonomie n. 31/2015/INPR, recante “Linee di indirizzo in tema di gestione di cassa delle entrate vincolate e destinate alla luce della disciplina dettata dal decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, recante il “Testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali” e del decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118, recante “Disposizioni in materia di armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi di bilancio delle Regioni, degli enti locali e dei loro organismi, a norma degli articoli 1 e 2 della legge 5 maggio 2009, n. 42”, modificato e integrato dal decreto legislativo 10 agosto 2014, n. 126”.

La Sezione, con la deliberazione 31/2015/INPR, aveva precisato che «solo le entrate previste dall’art. 180, comma 3 lettera d) del TUEL (ovvero quelle i cui vincoli siano previsti da legge, da trasferimenti e da prestiti) possono essere considerate vincolate anche per cassa. (.. omissis ..) Per altre entrate, per le quali è prevista una generica destinazione, non operano i vincoli anzi detti».

Nella parte conclusiva della pronuncia, la Sezione ha poi ritenuto di ribadire il seguente principio: «Con riferimento alle entrate vincolate, occorre distinguere tra entrate vincolate a destinazione specifica, individuate dall’art. 180, comma 3, lett.  d) del TUEL; entrate vincolate ai sensi dell’art. 187, comma 3-ter, lett. d); entrate con vincolo di destinazione generica. Solo per le prime opera la disciplina prevista dagli artt. 195 e 222 (utilizzo entrate vincolate e anticipazioni di tesoreria) del TUEL per quanto riguarda la loro utilizzabilità in termini di cassa».

La Sezione, esaminando quanto precedentemente espresso e le relative conclusioni, ha puntualizzato come in quella sede, il vincolo di cassa fosse stato riferito a tutte le entrate previste dalle lettere a), b) e c) del comma 3-ter dell’art. 187, (legge e/o principi contabili, mutui e da trasferimenti), accomunandole in relazione alla disciplina di riferimento (artt. 180, 185, 195, 222 e 209 comma 3-bis TUEL) e senza fare alcuna distinzione.

Cassa vincolata – Sezione Autonomie considerazioni

La specificità dell’entrata, e il conseguente vincolo di cassa, sorge anche con il regolare svolgimento dell’attività di programmazione, nel momento in cui si procede con l’individuare specificatamente e concretamente la destinazione delle somme introitate. «La soluzione considerata corretta (..omissis..) è rappresentata dal ritenere che la trasformazione del vincolo da generico a specifico avvenga nella fase di programmazione (bilancio di previsione, piano delle opere pubbliche, etc.) nell’ambito della quale l’ente, tenendo conto delle risorse di cui può disporre, definisce gli interventi da realizzare sulla base di scelte autonome anche se all’interno di un contesto definito dalle norme e dai principi contabili. Infatti, il Consiglio comunale con l’approvazione del bilancio di previsione collega l’entrata alla spesa specifica, la cui realizzabilità è subordinata, in particolare nel caso degli investimenti, al concretizzarsi della relativa fonte di finanziamento» (Corte conti, Sezione controllo Toscana n. 31/2016/AFC). «Non merita rilievo il fatto che la legge, prevedendo destinazioni alternative, abbia dato soltanto una finalizzazione alternativa agli oneri di urbanizzazione, rimessa alla discrezionalità amministrativa. Ciò che conta è che il vincolo sia previsto dalla legge, anche se la specificazione in concreto può essere affidata a un atto amministrativo. (ex multis, Sez. reg. contr. Toscana, n. 64/2020/PRSP, e Sez. reg. contr. Lombardia, n. 85/2020/PAR)». (Corte conti, Sez. Lazio n.  61/2022/PAR).

La cassa vincolata nasce quindi con l’individuazione della spesa specifica con il fine di garantire la presenza di risorse necessarie a raggiungere il fine preposto.

Il vincolo di cassa andrà ad attualizzarsi in base e nei limiti delle riscossioni effettivamente realizzatesi nel corso della gestione, a garanzia della concretizzazione degli scopi tutelati a valere sui corrispondenti capitoli di spesa, così come individuati con i ricordati strumenti di programmazione di bilancio.

Cassa vincolata – Sezione Autonomie, proventi titoli abitativi edilizi e sanzioni

Fino al 1° gennaio 2018, le uniche disposizioni di riferimento applicabili anche ai fini della disciplina contabile erano rappresentate dalle norme richiamate nel Testo Unico 380/2001. In conformità al comma 6 dell’articolo 162 del Testo Unico sull’Enti Locali (TUEL), tali entrate dovevano essere correttamente classificate come entrate a destinazione generica. Di conseguenza, erano destinate al finanziamento di spese per investimenti, come previsto dal secondo periodo dell’articolo 187 del TUEL, con la conseguente registrazione contabile nell’apposita sezione (lettera d) del prospetto dimostrativo del risultato di amministrazione allegato al decreto legislativo n. 118/2011.

Per effetto dell’introduzione dell’art. 1, comma 460, della legge n. 232/2016 tuttavia, a far data dal 1° gennaio 2018, anche tali tipologie di entrate hanno acquisito un vincolo di destinazione esclusiva agli interventi ivi indicati, non potendosi quindi sottrarre all’applicazione del combinato disposto degli artt. 195 e 222 del TUEL.

Cassa vincolata – Sezione Autonomie, contributo estrazione

Stesso iter logico è da applicare anche in relazione al contributo di estrazione di cui alla legge regionale della Toscana n. 35/2015. Assistiamo quindi all’estensione del vincolo di cassa per le quote di tale entrata riservate rispettivamente alla USL competente per territorio ed all’amministrazione regionale, e anche alla quota di competenza dell’amministrazione comunale, in considerazione della fonte del vincolo e della non rilevanza della molteplicità di utilizzi ipotizzati dalla legge regionale una volta esercita la scelta allocativa concreta in fase di programmazione.

Cassa vincolata – Sezione Autonomie, alienazione immobili

La cassa vincolata interviene anche in merito ai proventi da alienazioni immobiliari.

La quota del 10% espressamente destinata dall’art. 56-bis, comma 11, del d.l. n. 69/2013, come modificato dal d.l. n. 78/2015, alla estinzione anticipata dei mutui, deve  essere vincolata oltre che per competenza anche per cassa.

La parte residuale delle entrate in parola invece, per espressa disposizione di legge, va considerata come entrata in conto capitale senza vincoli di specifica destinazione e come tale da evidenziare contabilmente alla lettera d) del prospetto dimostrativo del risultato di amministrazione. Ciò naturalmente, salvo che l’ente non si avvalga della possibilità riconosciuta dal comma 866 dell’art. 1 della legge n. 205/2017 e salvo che altre disposizioni non prevedano ulteriori e specifici vincoli per entrate in conto capitale come, ad esempio, nel caso di talune ipotesi di trasferimenti del diritto di superficie in diritto di proprietà.

In tal caso le entrate così realizzate sono soggette a vincoli di destinazione che si estendono anche alla cassa, secondo i criteri precedentemente esposti, dovendo essere reimpiegate esclusivamente nel finanziamento di interventi di eguale natura, in applicazione del principio stabilito dall’art. 16, comma 3, del d.l. 22 dicembre 1981, n. 786, convertito in legge 26 febbraio 1982, n 51. Analogamente, i proventi conseguenti all’alienazione di alloggi di edilizia residenziale pubblica devono essere destinati al finanziamento di interventi nello stesso settore ai sensi della legge 24 dicembre 1993, n. 560 (in tal senso, Puglia n. 31/2020/PAR, Sez. Lombardia n. 24/2020/PAR, Sez. Friuli n. 58/2017/PAR, Sez. Lombardia n.  94/2011/PAR, Sez. Veneto, n. 98/2008/PAR).

Cassa vincolata –Sezione Autonomie sanzioni CDS, imposta di soggiorno, contributo di sbarco

Per le entrate derivanti da sanzioni relative alla violazione del codice della strada (articoli 208 e 142 del codice della strada), proventi derivanti dai parcheggi a pagamento (articolo 7, comma 7, del decreto legislativo n. 285/1992), imposta di soggiorno e contributo di sbarco (decreto legislativo n. 23/2011), il vincolo di destinazione si applica non solo alla competenza, ma si estende anche alla gestione di cassa al momento dell’adozione degli atti di programmazione che effettivamente definiscono la scelta tra le finalità previste in astratto dal legislatore.

Cassa vincolata – Sezione Autonomie, conclusioni

La Sezione delle autonomie della Corte dei conti, pronunciandosi sulla questione di massima sollevata dalla Sezione regionale di controllo per la Toscana con deliberazione 137/2023/QMIG ai sensi dell’art. 7, comma 8, della legge 5 giugno 2003, n. 131, enuncia il seguente principio di diritto:  «Nelle ipotesi di entrate vincolate dalla legge o dai principi contabili alla effettuazione di una spesa, il vincolo di destinazione specifico, rilevante sia per la gestione di competenza che per quella di cassa, in assenza di indicazioni puntuali o univoche da parte della legge o dei principi contabili, si concretizza con l’approvazione dei previsti strumenti di programmazione che operino la scelta tra destinazioni talora eterogenee o alternative. Le entrate indicate dalla Sezione remittente si considerano vincolate nei termini di cui in motivazione».

Cassa vincolata – Sezione Autonomie, contraddizioni

Con la FAQ n. 28 del 19 febbraio 2018 Arconet si è espressa in merito ai permessi di costruire.

È stato chiarito che non sono sottoposti ad un vincolo di destinazione specifico ma a una generica destinazione ad una categoria di spese, lasciando chiaramente intendere che non sono da assoggettare ad un vincolo di cassa.

Nello specifico si è trattato dei soli permessi di costruire, per assimilazione il ragionamento può però estendersi al trattamento di altre entrate.

Non di vera e propria contraddizione ma, sicuramente, di un aggravio di lavoro si assiste in merito alle sanzioni CDS. Bisogna infatti distinguere tra entrate soggetto a vincolo integrale (art. 142, comma 12-bis, del D.Lgs. n. 285/1992) e quelle vincolate solo per il 50% (art. 208, comma 4, del D.Lgs. n. 285/1992).

Cassa vincolata – Arconet, ridefinizione

Nel caso in cui si debba ridefinire, anche alla luce di quanto dichiarato dalla Sezione Autonomie, il valore della cassa vincolata si dovrà seguire quanto specificato da Arconet con la FAQ n. 34 del 22 novembre 2019 che spiega che, se un ente deve incrementare l’ammontare delle risorse vincolate rispetto a quelle esistenti, deve effettuare le seguenti registrazioni in contabilità finanziaria:

• impegnare ed emettere un ordine di pagamento, di importo pari a quello dell’incremento della cassa vincolata, a valere dell’unità elementare di bilancio cui è attribuita la seguente codifica del modulo finanziario del piano dei conti integrato:

U.7.01.99.06.002 “Destinazione incassi liberi al reintegro incassi vincolati ai sensi dell’art. 195 del TUEL”. L’ordine di pagamento è versato in entrata al bilancio dell’ente e non presenta l’indicazione di cui all’art. 185, comma 2, lettera i), del TUEL, in quanto trattasi di pagamento di risorse libere. L’entrata è registrata attraverso l’operazione di cui al successivo punto 2);

• accertare ed emettere una reversale di incasso, di importo pari alla spesa di cui al punto 1), a valere dell’unità elementare di bilancio cui è attribuita la seguente codifica del modulo finanziario del piano dei conti integrato:

E.9.01.99.06.002 “Reintegro incassi vincolati ai sensi dell’art. 195 del TUEL”. L’ordine di incasso presenta l’indicazione, di cui all’art. 180, comma 3, lettera d), del TUEL, che trattasi di incasso di entrate a destinazione vincolata.

Laddove invece l’ente, sulle “nuove” gestioni vincolate, avesse effettuato pagamenti superiori agli incassi, dovrà rilevare una cassa vincolata pari a zero e non dovrà effettuare le operazioni descritte dalla stessa Faq n. 34, riguardanti il caso in cui l’ente deve ridurre l’ammontare delle risorse vincolate rispetto a quelle esistenti (per rimediare alla mancata apposizione del vincolo su un mandato o all’erronea apposizione del vincolo su una reversale).

Cassa vincolata – la nuova gestione organizzativa

In seguito alla pronuncia della Sezione Autonomia emerge l’assoluta importanza di una ponderata gestione della cassa vincolata, vediamo come potrebbe strutturarsi la procedura:

• Definizione degli Obiettivi: prima di costituire una cassa vincolata, è necessario stabilire chiaramente gli obiettivi per cui i fondi saranno vincolati. Gli obiettivi possono riguardare progetti specifici, settori prioritari (ad esempio, servizi sociali, sviluppo economico, ambiente) o emergenze.
• Analisi delle Leggi Locali: gli enti locali devono familiarizzare con le leggi e i regolamenti locali che disciplinano la costituzione e la gestione della cassa vincolata. Queste leggi possono stabilire le condizioni, i vincoli e le modalità di utilizzo dei fondi vincolati.
• Approvazione da Parte dell’Organo Decisionale: la costituzione della cassa vincolata richiede spesso l’approvazione da parte dell’organo decisionale dell’ente locale, come un consiglio comunale o una giunta municipale. La presentazione di una proposta dettagliata, inclusi gli obiettivi, la durata della vincolatività e le modalità di gestione, è di solito necessaria.
• Pianificazione Finanziaria: dopo l’approvazione, è necessario elaborare un piano finanziario dettagliato che indichi come i fondi saranno raccolti, allocati e utilizzati. Questo piano deve essere conforme agli obiettivi stabiliti e rispettare le leggi finanziarie locali.
• Vincolatività e Monitoraggio: la cassa vincolata deve essere chiaramente vincolata a specifici progetti o settori. La modalità di vincolatività può variare: ad esempio, i fondi potrebbero essere vincolati per un certo periodo di tempo o fino al raggiungimento di determinati obiettivi. È essenziale implementare un sistema di monitoraggio per garantire il rispetto delle condizioni di vincolatività.
• Comunicazione e Trasparenza: la costituzione della cassa vincolata deve essere comunicata in modo trasparente alla comunità. La pubblicazione di informazioni dettagliate sull’allocazione dei fondi e sugli obiettivi previsti promuove la fiducia e la partecipazione della comunità.
• Adempimenti Normativi e Documentazione: gli enti locali devono compilare la documentazione necessaria, adempiendo a tutti i requisiti normativi. Questa documentazione può includere delibere, ordinanze, piani finanziari e ogni altra documentazione richiesta dalle leggi locali.
• Gestione Professionale: una volta costituita la cassa vincolata, è fondamentale garantire una gestione professionale e accurata. Questo può coinvolgere la nomina di personale qualificato, l’implementazione di procedure di rendicontazione e l’aggiornamento regolare degli organi decisionali sulla situazione finanziaria della cassa.

Cassa vincolata – Cassa vincolata e anticipazione di tesoreria

Cassa Vincolata e l’Anticipazione di Tesoreria sono due strumenti finanziari distinti utilizzati dagli enti locali per gestire le risorse finanziarie in modo efficiente. Vediamo la relazione tra i due:

• Cassa Vincolata:
  • Definizione: la cassa vincolata è una riserva finanziaria destinata a specifici scopi o progetti all’interno di un ente locale.
  • Scopo: viene utilizzata per garantire che le risorse finanziarie siano utilizzate in modo mirato e conforme agli obiettivi strategici dell’ente. Può essere vincolata a progetti di investimento, servizi sociali, sviluppo economico o altri settori prioritari.
  • Gestione: i fondi in una cassa vincolata sono gestiti secondo regole specifiche e vincoli normativi che definiscono come possono essere spesi e per quali scopi.
• Anticipazione di Tesoreria:
  • Definizione: l’Anticipazione di Tesoreria è un meccanismo mediante il quale un ente locale può ottenere liquidità anticipata, generalmente sotto forma di un prestito, per far fronte a esigenze finanziarie immediate.
  • Scopo: viene utilizzata quando l’ente locale ha bisogno di risorse finanziarie prima di ricevere entrate pianificate, consentendo di coprire temporaneamente eventuali squilibri di cassa.
  • Rimborso: l’Anticipazione di Tesoreria è solitamente rimborsata non appena l’ente locale riceve le entrate pianificate o attraverso altre fonti finanziarie.

La relazione tra Cassa Vincolata e Anticipazione di Tesoreria può emergere in diverse situazioni:

• Finanziamento di Progetti con Anticipazione di Tesoreria:

in alcuni casi, l’ente locale potrebbe ottenere un’Anticipazione di Tesoreria per finanziare progetti specifici. Successivamente, una volta che le entrate previste entrano nella Cassa, parte di questi fondi potrebbe essere destinata alla cassa vincolata per coprire il rimborso dell’Anticipazione.

• Gestione Integrata:

gli enti locali potrebbero adottare una strategia finanziaria integrata che coinvolge sia la cassa vincolata che l’Anticipazione di Tesoreria. Ad esempio, i fondi ottenuti tramite un prestito anticipato potrebbero essere vincolati a progetti specifici per garantire un uso mirato e sostenibile delle risorse.

• Copertura di Emergenze:

in situazioni di emergenza in cui è necessario reperire liquidità in tempi rapidi, un’Anticipazione di Tesoreria potrebbe essere ottenuta. Successivamente, parte di queste risorse potrebbe essere destinata a una cassa vincolata per affrontare specifiche esigenze legate all’emergenza.

In generale, la relazione tra cassa vincolata e Anticipazione di Tesoreria dipende dalle esigenze finanziarie specifiche dell’ente locale e dalle strategie adottate per garantire una gestione finanziaria equilibrata e sostenibile.

Entrambi gli strumenti devono essere gestiti con attenzione per evitare squilibri finanziari a lungo termine e garantire la conformità alle normative locali.

Cassa Vincolata – Vincoli e implicazioni nell’impiego

In conformità con quanto stabilito dall’articolo 195, comma 1, del Testo Unico degli Enti Locali (TUEL), è consentito all’ente locale di impiegare le entrate vincolate, in termini di cassa, al fine di finanziare spese correnti, purché l’importo non ecceda l’anticipazione di tesoreria determinata ai sensi dell’articolo 222 del medesimo TUEL.

In aggiunta, è essenziale considerare un altro aspetto significativo quando si impiega la cassa vincolata, come indicato nell’articolo 187, comma 3-bis, del TUEL. Questo articolo stabilisce che l’avanzo di amministrazione libero non può essere impiegato nel caso in cui l’ente abbia utilizzato tali risorse senza reintegrarle o nel caso in cui sia in una situazione di anticipazione di tesoreria.

Cassa vincolata – Conclusione

In conclusione, l’attenzione rivolta alla gestione della cassa vincolata negli enti locali riveste un ruolo cruciale nella salvaguardia della solidità finanziaria. La corretta destinazione e l’utilizzo delle entrate vincolate non solo rispondono a precisi vincoli normativi, ma contribuiscono anche all’efficace pianificazione e realizzazione di interventi prioritari e strategici. Un approccio attento e conforme alle disposizioni legali in materia di cassa vincolata è essenziale per garantire la sostenibilità finanziaria e il perseguimento degli obiettivi amministrativi degli enti locali, assicurando al contempo la trasparenza e l’efficienza nella gestione delle risorse finanziarie a disposizione.