Le Variazioni di Bilancio negli Enti Locali

Le variazioni di bilancio rappresentano uno strumento fondamentale per la gestione finanziaria degli enti locali, permettendo di adattare le previsioni iniziali alle dinamiche che si manifestano nel corso dell’esercizio finanziario. Queste modifiche al Bilancio di Previsione sono essenziali per rispondere a esigenze emergenti o a cambiamenti nelle risorse finanziarie disponibili. Il principio di flessibilità del bilancio, sancito dall’Allegato 4/1 al D.Lgs. 118/2011 e richiamato nell’art. 3 dello stesso decreto, riconosce la necessità di poter modificare i documenti contabili previsionali per fronteggiare circostanze imprevedibili e straordinarie. Tuttavia, un ricorso eccessivo a tali variazioni può essere visto negativamente, in quanto potrebbe inficiare l’attendibilità del processo di programmazione.

Il Quadro Normativo di Riferimento

La disciplina delle variazioni di bilancio negli enti locali trova la sua base normativa principale nel Testo Unico degli Enti Locali (TUEL), D.Lgs. 267/2000, in particolare nell’articolo 175. Ulteriori specificazioni e principi contabili applicabili sono definiti dal D.Lgs. 118/2011, concernente l’armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi di bilancio delle regioni, degli enti locali e dei loro organismi. Il regolamento di contabilità di ciascun ente locale può, nel rispetto delle norme primarie, disciplinare ulteriori aspetti procedurali relativi alle variazioni di bilancio.

Finalità e Necessità delle Variazioni

Le variazioni di bilancio si rendono necessarie quando, nel corso dell’esercizio (dal 1° gennaio al 31 dicembre), si riscontrano scostamenti tra i dati previsti nel Bilancio di Previsione e nel Piano Esecutivo di Gestione (PEG) e quelli che si realizzano effettivamente. Questi scostamenti possono derivare da errori di previsione, che sono i più comuni data l’incertezza del futuro, oppure, meno frequentemente, da una gestione inefficace. In tali casi, non modificare il bilancio, che ha carattere autorizzatorio, impedirebbe all’amministrazione di impegnarsi verso l’esterno, sia riscuotendo somme non previste sia pagando spese non autorizzate. Pertanto, variare il bilancio e il PEG consente di proseguire la gestione dell’ente in modo efficace, ridistribuendo le risorse eRiverificando gli equilibri di bilancio.

Tipologie di Variazioni di Bilancio

Le variazioni di bilancio possono interessare sia la parte relativa alle entrate che quella relativa alle spese, e possono agire sia sulla competenza che sulla cassa. Si possono distinguere diverse tipologie di variazioni:

• Variazioni di entrata: riguardano modifiche alle entrate previste, come aumenti o riduzioni derivanti da tasse locali, contributi statali, sovvenzioni o altre fonti di finanziamento. Ad esempio, la ricezione di un finanziamento aggiuntivo richiede una variazione in entrata.
• Variazioni di spesa: concernono modifiche alle spese previste per servizi pubblici, investimenti, personale, forniture, ecc.. Un aumento del budget per la manutenzione stradale necessita di una variazione di spesa.
• Variazioni di finanziamento: attengono a modifiche nelle fonti di finanziamento, come l’accensione di prestiti o l’emissione di obbligazioni. La decisione di finanziare un’opera infrastrutturale tramite un prestito comporta una variazione di finanziamento.
• Variazioni al PEG: spesso conseguenti alle variazioni di bilancio, possono introdurre nuovi obiettivi, eliminare vecchi progetti o modificare le modalità attuative, spostando stanziamenti tra capitoli di spesa o modificando le previsioni di entrata.
• Il video menziona anche variazioni al solo PEG di gestione, che possono riguardare la parte descrittiva degli obiettivi, modifiche a livello finanziario senza toccare gli obiettivi, o variazioni che interessano entrambe le componenti.

Competenza all’Approvazione delle Variazioni

La competenza a deliberare le variazioni di bilancio è attribuita a diversi organi dell’ente locale, secondo quanto stabilito dall’articolo 175 del TUEL. La regola generale prevede che le variazioni al bilancio di previsione siano di competenza dell’organo consiliare. Tuttavia, la stessa norma individua specifiche variazioni di competenza dell’organo esecutivo (Giunta) e dei responsabili della spesa o del servizio finanziario (dirigenti). La competenza del consiglio comunale può essere definita residuale, in quanto ad esso spettano tutte le variazioni non espressamente attribuite dalla legge alla Giunta o ai dirigenti. È fondamentale rispettare la competenza attribuita a ciascun organo, poiché una variazione adottata da un organo incompetente può essere affetta da vizio di incompetenza relativa e quindi essere annullabile.

Variazioni di Competenza del Consiglio Comunale

Il Consiglio Comunale ha competenza primaria per la variazione delle unità di voto del bilancio. Per la spesa, l’unità di voto è costituita dal programma, mentre per l’entrata è la tipologia. Pertanto, le variazioni che modificano le tipologie di entrata o gli stanziamenti dei programmi di spesa sono di competenza consiliare. Inoltre, il Consiglio è competente per:

• l’adozione della salvaguardia degli equilibri di bilancio entro il 31 luglio;
• l’assestamento generale di bilancio entro il 31 luglio;
• l’applicazione della quota del risultato di amministrazione (avanzo) vincolato o accantonato, a bilancio approvato;
• nel corso dell’esercizio provvisorio o gestione provvisoria, la variazione non compensativa che prevede l’istituzione di una tipologia di entrata con stanziamento pari a zero per entrate non previste. Per tutte le deliberazioni di variazione di competenza del consiglio è necessario acquisire il parere dell’organo di revisione.

Variazioni di Competenza della Giunta Comunale

La Giunta Comunale approva con proprio provvedimento amministrativo le variazioni del piano esecutivo di gestione (PEG), ad eccezione di quelle attribuite ai dirigenti. Nel PEG, le entrate sono ripartite in categorie e capitoli all’interno delle tipologie, mentre le spese sono articolate in titoli, macroaggregati e capitoli all’interno dei programmi. Sono quindi variazioni di PEG di competenza della Giunta quelle che interessano categorie di entrata diverse all’interno della stessa tipologia o macroaggregati diversi all’interno dello stesso programma. Inoltre, competono alla Giunta specifiche variazioni del bilancio di previsione non aventi natura discrezionale, configurandosi come meramente applicative di decisioni del Consiglio:

• l’applicazione della quota vincolata e accantonata del risultato di amministrazione nel corso dell’esercizio provvisorio per la mera reiscrizione di economie di spesa corrispondenti a entrate vincolate. In questo caso, è richiesto il parere dell’organo di revisione.
• variazioni compensative tra le dotazioni delle missioni e dei programmi riguardanti l’utilizzo di risorse comunitarie e vincolate.
• variazioni compensative tra le dotazioni delle missioni e dei programmi limitatamente alle spese per il personale conseguenti a provvedimenti di trasferimento interno, anche in esercizio provvisorio.
• variazioni delle dotazioni di cassa, garantendo che il fondo di cassa a fine esercizio sia non negativo.
• variazioni riguardanti il fondo pluriennale vincolato (FPV) effettuate entro i termini di approvazione del rendiconto. In questo caso, è richiesto il parere dell’organo di revisione.
• variazioni compensative tra macroaggregati dello stesso programma all’interno della stessa missione. La Giunta può adottare variazioni di bilancio in via d’urgenza con delibera motivata, salvo ratifica, a pena di decadenza, da parte del Consiglio Comunale entro 60 giorni e comunque entro il 31 dicembre dell’anno in corso. In caso di mancata o parziale ratifica, il Consiglio è tenuto ad adottare nei successivi 30 giorni i provvedimenti necessari per i rapporti eventualmente sorti. Sulla necessità del parere dell’organo di revisione in caso di variazioni d’urgenza, la Corte dei Conti ha chiarito che il parere va acquisito in sede di ratifica consiliare e non sulla delibera di Giunta.

Variazioni di Competenza dei Dirigenti e del Responsabile Finanziario

Nel rispetto dei regolamenti di contabilità, i responsabili della spesa o, in assenza di disciplina, il responsabile finanziario, possono effettuare specifiche variazioni per ciascun esercizio di bilancio:

• variazioni compensative del PEG fra capitoli di entrata della stessa categoria e fra i capitoli di spesa del medesimo macroaggregato, escluse le variazioni dei capitoli riguardanti trasferimenti correnti, contributi agli investimenti e trasferimenti in conto capitale, che sono di competenza della Giunta.
• variazioni di bilancio fra gli stanziamenti riguardanti il fondo pluriennale vincolato e gli stanziamenti correlati, escluse quelle previste dall’art. 3, comma 5, del D.Lgs. 118/2011. Tali variazioni sono comunicate trimestralmente alla Giunta.
• variazioni di bilancio riguardanti l’utilizzo della quota vincolata del risultato di amministrazione derivanti da stanziamenti dell’esercizio precedente corrispondenti a entrate vincolate.
• variazioni degli stanziamenti riguardanti i versamenti ai conti di tesoreria statale e ai depositi bancari intestati all’ente.
• variazioni necessarie per l’adeguamento delle previsioni riguardanti le partite di giro e le operazioni per conto di terzi, compresa l’istituzione di tipologie e programmi.
• in caso di variazioni di esigibilità della spesa, le variazioni relative a stanziamenti riferiti a operazioni di indebitamento già autorizzate e le variazioni a stanziamenti correlati ai contributi a rendicontazione. Anche queste variazioni sono comunicate trimestralmente alla Giunta. In via generale, le variazioni dirigenziali non necessitano del parere dell’organo di revisione, ad eccezione del riaccertamento parziale dei residui, per il quale è richiesto il parere dell’organo di revisione.

Termini Ultimi per le Variazioni di Bilancio

L’articolo 175, comma 3, del TUEL stabilisce che le variazioni al bilancio possono essere deliberate non oltre il 30 novembre di ciascun anno. Tuttavia, sono previste eccezioni per alcune tipologie di variazioni che possono essere deliberate sino al 31 dicembre:

• l’istituzione di tipologie di entrata a destinazione vincolata e il correlato programma di spesa.
• l’istituzione di tipologie di entrata senza vincolo di destinazione, con stanziamento pari a zero, a seguito di accertamento e riscossione di entrate non previste.
• l’utilizzo delle quote del risultato di amministrazione vincolato e accantonato per le finalità previste.
• quelle necessarie alla reimputazione agli esercizi in cui sono esigibili di obbligazioni riguardanti entrate vincolate già assunte e delle spese correlate.
• le variazioni delle dotazioni di cassa di cui al comma 5-bis, lettera d).
• le variazioni di cui al comma 5-quater, lettera b) (variazioni FPV di competenza dei dirigenti).
• le variazioni degli stanziamenti riguardanti i versamenti ai conti di tesoreria statale e ai depositi bancari dell’ente. È importante sottolineare che il PEG può essere variato fino al 15 dicembre di ciascun anno.

Variazioni Successive al 31 Dicembre

Di norma, dopo la chiusura dell’esercizio finanziario (31 dicembre), gli stanziamenti delle unità di voto diventano definitivi e non possono più essere oggetto di variazione. Tuttavia, è possibile la rideterminazione degli stanziamenti del Fondo Pluriennale Vincolato (FPV) nell’ambito della delibera di Giunta concernente il riaccertamento ordinario dei residui. Questa operazione, effettuata nell’esercizio successivo (n+1) ma riferita all’esercizio appena concluso (n), consente di definire l’importo definitivo del FPV di spesa al 31 dicembre.

Ruolo dell’Organo di Revisione

L’organo di revisione svolge un ruolo cruciale nel processo di variazione del bilancio, esprimendo pareri in diverse fasi. L’articolo 239 del TUEL prevede che l’organo di revisione rilasci pareri, con le modalità stabilite dal regolamento, in materia di proposta di bilancio di previsione, verifica degli equilibri e variazioni di bilancio di competenza del Consiglio. Il parere non è invece previsto per le variazioni di competenza della Giunta o dei dirigenti, a meno che non sia espressamente richiesto da norme o principi contabili. Come già accennato, è necessario il parere per l’applicazione della quota vincolata del risultato di amministrazione in esercizio provvisorio e per il riaccertamento parziale dei residui. Il parere dell’organo di revisione sulle variazioni di bilancio deve essere articolato in un giudizio di coerenza, attendibilità e congruità.

Il Fondo di Riserva

Il fondo di riserva, previsto dall’articolo 166 del TUEL, è uno strumento di flessibilità del bilancio destinato a fronteggiare esigenze straordinarie di bilancio o casi in cui le dotazioni degli interventi di spesa si rivelino insufficienti. La somma accantonata al fondo di riserva deve variare tra lo 0,3 e il 2% del totale delle spese correnti inizialmente previste. È importante ricordare che metà della quota minima del fondo di riserva è riservata alla copertura di spese non prevedibili la cui mancata effettuazione provocherebbe danni all’amministrazione. Il prelievo dal fondo di riserva è di competenza della Giunta e deve essere comunicato al Consiglio nei termini stabiliti dal regolamento di contabilità. Anche in esercizio provvisorio è possibile prelevare dal fondo di riserva, ma solo per fronteggiare obbligazioni derivanti da provvedimenti giurisdizionali esecutivi o da obblighi tassativamente previsti dalla legge.

La Flessibilità del Bilancio e l’Uso delle Variazioni

Il principio della flessibilità del bilancio riconosce che i documenti previsionali non devono essere interpretati come immodificabili, per evitare una rigidità gestionale controproducente. Le variazioni di bilancio sono uno degli strumenti per garantire tale flessibilità, permettendo di adattare la programmazione alle circostanze che si presentano. Tuttavia, è fondamentale un uso consapevole e motivato di tali variazioni, evitando un ricorso eccessivo che potrebbe compromettere la serietà e l’attendibilità del sistema di bilancio nel suo complesso.

Rapporti con il Tesoriere

A seguito della riforma sull’armonizzazione contabile, l’obbligo di trasmettere al Tesoriere il bilancio di previsione e le relative variazioni è stato in parte modificato. Dal 1° gennaio 2020, il Tesoriere opera prevalentemente come cassiere dell’ente, potendo effettuare pagamenti nei limiti degli stanziamenti totali, senza la stringente verifica per missione, programma e capitolo precedentemente in vigore. Rimane comunque l’obbligo di trasmettere al Tesoriere un apposito prospetto riepilogativo delle variazioni di bilancio approvate.

Variazioni in Esercizio Provvisorio

Durante l’esercizio provvisorio, la possibilità di effettuare variazioni di bilancio è limitata. L’articolo 163, comma 7, del TUEL consente solo alcune tipologie di movimenti, tra cui:

• variazioni previste dall’articolo 187, comma 3-quinquies, ovvero l’applicazione dell’avanzo vincolato e/o accantonato derivante dal risultato presunto.
• variazioni del fondo pluriennale vincolato.
• variazioni necessarie alla reimputazione di obbligazioni riguardanti entrate vincolate già assunte e delle spese correlate.
• variazioni relative ai Fondi PNRR di derivazione statale ed europea (in deroga e solo per gli anni 2021-2026).
• variazioni attinenti a lavori di somma urgenza.
• variazioni compensative tra le dotazioni delle missioni e dei programmi limitatamente alle spese per il personale conseguenti a trasferimenti.
• prelievo dal fondo di riserva solo per fronteggiare obbligazioni derivanti da provvedimenti giurisdizionali esecutivi.
• variazioni compensative all’interno dei programmi e dei macroaggregati, anche istituendo nuovi capitoli.
• istituzione di capitoli di entrata con stanziamento pari a zero nell’ambito di tipologie già esistenti o anche per nuove tipologie.

Variazioni di Bilancio in Via d’Urgenza

Come accennato, la Giunta Comunale può adottare variazioni di bilancio in via d’urgenza, adeguatamente motivate. Tuttavia, tali provvedimenti sono soggetti a ratifica, a pena di decadenza, da parte del Consiglio Comunale entro i sessanta giorni successivi e comunque entro il 31 dicembre dell’anno in corso se il termine non fosse ancora scaduto. Il mancato rispetto del termine per la ratifica comporta la decadenza della variazione d’urgenza.

Conseguenze della Mancata Ratifica

In caso di mancata o parziale ratifica della variazione adottata in via d’urgenza, il Consiglio Comunale è tenuto ad adottare nei successivi trenta giorni, e sempre entro il 31 dicembre, i provvedimenti ritenuti necessari nei riguardi dei rapporti eventualmente sorti sulla base della deliberazione non ratificata. Questo può implicare l’adozione di una nuova variazione di bilancio per sanare gli impegni di spesa assunti sulla base della variazione non ratificata. La Corte dei Conti ha espresso diversi orientamenti sulla riconducibilità di tali situazioni a debiti fuori bilancio.

Conclusioni

La disciplina delle variazioni di bilancio negli enti locali è complessa e articolata, richiedendo una profonda conoscenza delle norme e dei principi contabili. Un’attenta gestione di questo strumento è essenziale per garantire la flessibilità necessaria per rispondere alle esigenze operative e strategiche dell’ente, mantenendo al contempo la trasparenza e l’equilibrio finanziario. La corretta individuazione della competenza per l’approvazione di ciascuna tipologia di variazione, il rispetto dei termini previsti e la puntuale interlocuzione con l’organo di revisione sono elementi imprescindibili per una sana gestione finanziaria locale.