Il Partenariato Pubblico-Privato (PPP) è un’operazione economica consistente nella stipula di accordi tra enti pubblici e soggetti privati per la realizzazione, gestione o finanziamento di opere e servizi di interesse pubblico. Questi accordi sono utilizzati per coinvolgere il settore privato nel miglioramento dell’infrastruttura e dei servizi pubblici, riducendo l’onere finanziario immediato per l’amministrazione pubblica.
Nella legislazione italiana il Partenariato Pubblico-Privato è disciplinato dal Codice dei contratti pubblici, la cui ultima versione è il D.lgs. 36 del 31 marzo 2023 (integrato ulteriormente dal cosiddetto Correttivo al Codice degli Appalti, d.lgs. 209 del 31 dicembre 2024), che recepisce le direttive europee che si sono susseguite negli anni con lo scopo di dare una disciplina unitaria in materia di appalti e concessioni.
Il Codice dedica alla disciplina del Partenariato Pubblico-Privato il Libro IV (artt. 174 a 208).
Ai sensi dell’art. 174 comma 1 d.lgs. 36/2023, le caratteristiche del Partenariato Pubblico-Privato sono le seguenti:
a) tra un ente concedente (soggetto pubblico) e uno o più operatori economici privati è instaurato un rapporto contrattuale di lungo periodo per raggiungere un risultato di interesse pubblico;
b) la copertura dei fabbisogni finanziari connessi alla realizzazione del progetto proviene in misura significativa da risorse reperite dalla parte privata, anche in ragione del rischio operativo assunto dalla medesima;
c) alla parte privata spetta il compito di realizzare e gestire il progetto, mentre alla parte pubblica quello di definire gli obiettivi e di verificarne l’attuazione;
d) il rischio operativo connesso alla realizzazione dei lavori o alla gestione dei servizi è allocato in capo al soggetto privato.
L’art. 174 individua due forme di Partenariato Pubblico-Privato: quello di tipo contrattuale, al comma 3 e quello di tipo istituzionale, al comma 4.
Nel Partenariato Pubblico-Privato contrattuale il rapporto tra soggetto pubblico e soggetto privato si fonda esclusivamente su legami contrattuali o convenzionali.
Nel Partenariato Pubblico-Privato istituzionale la cooperazione tra i due soggetti, pubblico e privato, avviene nell’ambito di una entità distinta dotata di personalità giuridica propria a cui poi vengono affidati servizi e attività specifiche.
Il Codice, però, in riferimento a questa tipologia di PPP, ne rinvia espressamente la disciplina al Testo Unico in materia di società a partecipazione pubblica (d.lgs. 19 agosto 2016, n. 175) e alle altre norme speciali di settore.
Inoltre, ulteriore requisito necessario per la stipula di contratti di Partenariato Pubblico-Privato, siano essi contrattuali o istituzionali, è il possesso da parte degli enti concedenti, quindi del soggetto pubblico, dei requisiti di cui all’art. 63 del Codice, rubricato “qualificazione delle stazioni appaltanti e delle centrali di committenza”. Questo significa che tutte le stazioni appaltanti per qualunque forma di PPP devo essere in possesso della qualificazione indicata dall’art. 63.
Partenariato Pubblico-Privato contrattuale: definizione
Come anticipato, nel PPP di tipo contrattuale il rapporto tra i soggetti pubblico e privato si fonda esclusivamente su legami contrattuali ed è proprio la legge ad individuare le tipologie contrattuali afferenti a questo tipo di partenariato.
Infatti, ai sensi dell’art. 174 comma 3, il Partenariato Pubblico-Privato contrattuale comprende le figure della concessione, anche nelle forme della finanza di progetto,della locazione finanziaria e del contratto di disponibilità, nonché gli altri contratti stipulati dalla pubblica amministrazione con operatori economici privati che abbiano i contenuti di cui al comma 1 e siano diretti a realizzare interessi meritevoli di tutela.
L’inciso anche nelle forme della finanza di progetto è stato introdotto dal Correttivo d.lgs. n.209 del 31/12/2024.
Da questa disposizione deduciamo che le forme contrattuali attraverso cui può essere realizzato il Partenariato Pubblico-Privato sono:
- la concessione;
- la finanza di progetto;
- la locazione finanziaria;
- il contratto di disponibilità;
- gli altri tipi contrattuali che le Pubbliche Amministrazioni possono concludere con i privati, purché rispettino i requisiti indicati dal comma 1 dell’art. 174 e intendano realizzare un interesse meritevole di tutela.
Come ogni attività, anche il Partenariato Pubblico-Privato contrattuale ha dei vantaggi, ma, allo stesso tempo, comporta anche rischi e criticità.
I principali vantaggi sono: l’ottimizzazione delle risorse, poiché il privato porta competenze manageriali e tecniche che permettono di ridurre i costi e migliorare l’efficienza; la riduzione del debito pubblico, poiché il finanziamento privato allevia il peso sui bilanci pubblici; una maggiore qualità del servizio, poiché il pagamento legato alle performance incentiva il raggiungimento di standard elevati.
I rischi e le complessità insite in questo tipo di attività, invece, possono essere: la complessità contrattuale e amministrativa, poiché la definizione di accordi dettagliati richiede tempi lunghi, competenze specialistiche, una regolamentazione chiara e una gestione efficace dei contratti; possibili squilibri nei rischi, poiché, se mal progettati, i contratti possono favorire una parte a discapito dell’altra; il monitoraggio e controllo, poiché è fondamentale che l’ente pubblico mantenga un adeguato livello di supervisione per garantire il rispetto degli standard concordati.
Quindi, possiamo concludere che, al fine di massimizzare i benefici delle attività di Partenariato Pubblico-Privato sia essenziale un’attenta progettazione dei contratti, un’equa distribuzione dei rischi e un monitoraggio costante delle prestazioni. Passiamo, adesso, all’analisi delle singole tipologie contrattuali attraverso cui può essere realizzato il Partenariato Pubblico-Privato.
Partenariato Pubblico-Privato e contratto di concessione
Il contratto di concessione è la più comune forma di PPP in cui il privato si assume il rischio economico e si finanzia prevalentemente con i ricavi derivanti dall’utilizzo dell’opera o del servizio pubblico.
Le caratteristiche principali della concessione sono le seguenti:
- il privato finanzia, realizza e gestisce un’opera o un servizio pubblico;
- il recupero dell’investimento avviene attraverso le tariffe pagate dagli utenti o con contributi pubblici, qualora previsti;
- il rischio operativo è a carico del concessionario, quindi laddove i ricavi siano inferiori alle previsioni, il privato ne subisce le conseguenze negative;
- il concessionario può avere diritti esclusivi sulla gestione dell’infrastruttura per un determinato periodo;
- la durata è pluriennale, infatti, benché la stessa sia limitata e sia determinata dall’ente concedente in funzione dei lavori o servizi richiesti al concessionario, il contratto può durare decenni per garantire il rientro dell’investimento.
Ai sensi dell’art.178 comma 4 d.lgs. 36/2023, la durata massima della concessione deve essere indicata nei documenti di gara, a meno che essa non sia utilizzata come criterio di aggiudicazione del contratto.
Alcuni esempi di concessione sono costituiti dalla gestione di servizi pubblici locali, come i trasporti locali e i rifiuti; gestione di autostrade e altre infrastrutture di trasporto, dove il privato recupera i costi di costruzione tramite i pedaggi; gestione di scali portuali e aeroportuali, che, infatti, può essere affidata a operatori privati che traggono profitto dai servizi offerti.
Quando il concessionario realizza e gestisce un’opera pubblica, recuperando l’investimento attraverso i ricavi della gestione (per esempio i pedaggi autostradali) si parla di concessione di lavori. Quando, invece, il concessionario gestisce un servizio pubblico ottenendo la remunerazione direttamente dagli utenti si parla di concessione di servizi.
Le concessioni posso essere interamente di lavori o interamente di servizi, ma possono anche essere miste, cioè lavori e servizi possono coesistere nello stesso affidamento e, in questo caso, la concessione sarà aggiudicata applicando le disposizioni relative alla prestazione che caratterizza l’oggetto principale della concessione specifica.
Possiamo riepilogare adesso quali siano i vantaggi e le criticità del PPP nella concessione.
I vantaggi sono i seguenti:
- riduzione del debito pubblico, proprio perché l’investimento iniziale è sostenuto dal privato.
- efficienza e innovazione: infatti, il privato ha interesse a migliorare la qualità per massimizzare i ricavi.
- trasferimento del rischio, proprio perché il rischio di mercato e operativo è a carico del concessionario.
- tempi di realizzazione più rapidi, poiché il privato ha incentivi a completare i lavori in tempo per iniziare a generare ricavi.
Le criticità sono le seguenti:
- tariffe elevate per gli utenti, infatti se non ben regolamentato, il privato potrebbe imporre costi elevati.
- scarsa qualità del servizio, perché senza controlli adeguati, il privato potrebbe ridurre la qualità per aumentare i margini di profitto.
- possibili fallimenti del concessionario, per cui, se il progetto non genera ricavi sufficienti, il pubblico potrebbe dover intervenire.
- durata eccessiva delle concessioni, che, nel lungo periodo, soprattutto per concessioni pluri-decennali, porterebbero a far diventare poco competitivi alcuni contratti.
In conclusione, possiamo affermare che il contratto di concessione è una forma di PPP in cui il privato si assume il rischio e si finanzia con i ricavi degli utenti. Questo modello è efficace per opere pubbliche di grande impatto, ma richiede una regolamentazione chiara per evitare abusi e garantire il giusto equilibrio tra investimenti privati e interesse pubblico.
Partenariato Pubblico-Privato e finanza di progetto o project financing
La finanza di progetto o project financing applicato al Partenariato Pubblico-Privato è disciplinato dagli artt. 193, 194 e 195 del Codice dei Contratti pubblici.
La finanzia di progetto è a una procedura di affidamento volta alla realizzazione di lavori pubblici o di lavori di pubblica utilità formalmente approvati dall’amministrazione aggiudicatrice e finanziabili in tutto o in parte con capitali privati.
Il nuovo Codice dei Contratti pubblici, d.lgs. 36/2023, porta una significativa innovazione in riferimento alla finanza di progetto, perché, innanzitutto chiarisce il rapporto che intercorre tra questa e tra la concessione. Infatti, stabilisce che non si tratta di due contratti diversi, come era nel vecchio codice, d.lgs. 50/2016, ma che è lo stesso contratto di concessione che può essere realizzato attraverso le forme del project financing.
Inoltre, il Correttivo al Codice dei Contratti pubblici, d.lgs. 209/2024, conferma e rafforza questo concetto inserendo l’inciso “anche nelle forme della finanza di progetto” all’art. 174 comma 3.
Le ultime modifiche effettuate alla disciplina della finanza di progetto sono state apportate proprio dal Correttivo n. 209/2024, che sostituisce integralmente il testo dell’art.193 d.lgs. 36/2023.
Il riformato art. 193 stabilisce che l’affidamento mediante finanza di progetto possa avvenire su iniziativa privata oppure su iniziativa dell’ente concedente, quindi su iniziativa pubblica.
In generale, l’operatore economico presenta all’ente concedente una manifestazione di interesse, corredata dalla richiesta di informazioni e dati necessari per la predisposizione della proposta e, successivamente, l’ente concedente comunicherà all’operatore economico la sussistenza di un interesse pubblico necessario per l’elaborazione della proposta.
La procedura di affidamento in project financing è articolata nelle seguenti fasi:
- gli operatori economici presentano le offerte;
- l’ente concedente valuta la fattibilità delle proposte e, se ritiene necessario, ne chiede le modifiche;
- il progetto di fattibilità approvato è posto a base di gara con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa;
- i concorrenti, incluso il promotore, presentano le loro offerte;
- viene elaborata una graduatoria;
- viene aggiudicato il lavoro o servizio.
Proposte a iniziativa privata
Le proposte di project financing su iniziativa privata possono avvenire nelle ipotesi di cui al comma 3 dell’art. 193.
Vediamo i requisiti necessari:
- la norma prevede che gli operatori economici possano presentare proposte per la realizzazione in concessione di lavori o servizi, anche se non inclusi nella programmazione del partenariato pubblico-privato di cui all’articolo 175, comma 1. In questo caso non sussiste l’obbligo di presentare in maniera preventiva la manifestazione di interesse.
- Ciascuna proposta deve contenere un progetto di fattibilità; una bozza di convenzione; il piano economico-finanziario asseverato, che comprende l’importo delle spese sostenute per la predisposizione della proposta, comprensivo anche dei diritti sulle opere dell’ingegno; la specificazione delle caratteristiche del servizio e della gestione; l’indicazione dei requisiti generali e speciali del promotore.
- Le proposte devono essere pubblicate nella sezione Amministrazione trasparente del sito istituzionale dell’ente concedente, che provvede ad indicare un termine, non inferiore a 60 giorni, per la presentazione da parte di altri operatori economici di proposte relative al medesimo intervento.
Proposte a iniziativa pubblica
Le proposte di project financing su iniziativa pubblica possono avvenire nelle ipotesi di cui al comma 16 dell’art. 193.
Il comma 16 stabilisce che l’ente concedente possa sollecitare i privati, tramite avviso pubblico, a presentare proposte per la realizzazione in concessione di progetti già inclusi negli strumenti di programmazione del partenariato pubblico-privatodi cui all’articolo 175, comma 1.
Anche in questo caso il termine minimo per la presentazione delle proposte è di 60 giorni
Inoltre, gli operatori economici interessati, in caso di dubbi nella formulazione delle proposte, possono richiedere all’ente concedente di fornire integrazioni documentali, le quali, saranno trasmesse all’operatore economico e saranno rese disponibili a tutti gli altri interessati tramite la pubblicazione nella sezione “Amministrazione trasparente” del proprio sito istituzionale.
Società di scopo
Una particolare forma di finanzi di progetto è costituita dalla c.d. società di scopo, disciplinata dall’art. 194 d.lgs. 36/2023.
Secondo l’articolo 194, la società di scopo deve essere costituita dal soggetto aggiudicatario nei casi di affidamenti superiori alla soglia di rilevanza comunitaria, e la stessa deve assumere le forme della società per azioni o della società a responsabilità limitata, anche consortile.
Il bando di gara indica l’ammontare minimo del capitale sociale della società: in caso di concorrente costituito da più soggetti, nell’offerta è indicata, a pena di esclusione, la quota di partecipazione al capitale sociale di ciascun soggetto.
La società di scopo, una volta costituita, subentra nel rapporto di concessione senza che ciò costituisca cessione di contratto e senza necessità di approvazione o autorizzazione amministrativa, sostituendo l’aggiudicatario in tutti i rapporti con l’ente concedente.
Il contratto di concessione stabilisce le modalità per l’eventuale cessione delle quote della società di scopo, fermo restando che i soci che hanno concorso a formare i requisiti per la qualificazione sono tenuti a partecipare alla società e a garantire il buon adempimento degli obblighi del concessionario fino alla data di emissione del certificato di collaudo dell’opera.
In sintesi, l’articolo 194 d.lgs. 36/2023 introduce la figura della società di scopo come strumento per la realizzazione e gestione di concessioni pubbliche, definendone la costituzione, le responsabilità dei soci e le modalità operative.
Partenariato Pubblico-Privato e locazione finanziaria o leasing finanziario
Il contratto di locazione finanziaria applicato al Partenariato Pubblico-Privato è disciplinato dall’art. 196 del Codice dei Contratti pubblici.
La locazione finanziaria si intende l’operazione di finanziamento posta in essere da una banca o da un intermediario finanziario (locatore) consistente nella concessione in utilizzo per un determinato periodo di tempo e dietro il pagamento di un corrispettivo periodico (canone), di un bene acquistato o fatto costruire dal locatore da un terzo fornitore, su scelta e indicazione del Cliente (utilizzatore), che ne assume così tutti i rischi e conserva una facoltà al termine della predetta durata contrattuale di acquistare il bene ad un prezzo prestabilito ed eventualmente di prorogarne il suo utilizzo a condizioni economiche predeterminate o predeterminabili.
Nello specifico, in materia di Partenariato Pubblico-Privato, i contratti di locazione finanziaria posso essere stipulati dagli enti concedenti per finanziare la realizzazione, l’acquisizione e il completamento di opere pubbliche o di pubblica utilità.
Quindi lo scopo di questa tipologia di contratto è quello di reperire il finanziamento necessario alla realizzazione, acquisizione o completamento delle opere pubbliche.
Lo schema della locazione finanziaria applicata al PPP riprende quello del leasing ordinario, infatti, ai sensi del comma 2 dell’art. 196, la società di locazione finanziaria acquista da un operatore economico un bene esistente o da realizzare e lo cede in godimento, per un determinato periodo di tempo, alla pubblica amministrazione a fronte del pagamento di un canone periodico fisso e comprensivo di eventuali servizi accessori.
Se il contratto prevede il trasferimento del rischio operativo, si applicano le norme sulle concessioni e sugli altri contratti di partenariato pubblico-privato. In caso contrario, si applicano le disposizioni relative agli appalti pubblici di lavori.
Per l’aggiudicazione di tali contratti, l’ente concedente deve mettere a base di gara almeno un progetto di fattibilità comprensivo del piano finanziario. L’aggiudicatario è responsabile della predisposizione dei successivi livelli progettuali e dell’esecuzione dell’opera.
Inoltre, l’opera oggetto di locazione finanziaria segue il regime di opera pubblica ai fini urbanistici, edilizi ed espropriativi, a condizione che il contratto preveda l’obbligo di riscatto da parte del committente al termine del periodo di locazione.
Infine, il contratto deve prevedere la facoltà di riscatto anticipato.
Questa tipologia di Partenariato Pubblico-Provato è utile quando le Pubbliche Amministrazioni hanno bisogno di realizzare un’opera, ma non hanno liquidità immediata; quindi, possono ricorrere allo strumento della locazione mantenendo, però, il controllo sull’infrastruttura.
Partenariato Pubblico-Privato e contratto di disponibilità
Il contratto di disponibilità è disciplinato dall’art. 197 del Codice dei Contratti pubblici.
Il Contratto di Disponibilità è una forma di Partenariato Pubblico-Privato, in cui un operatore economico, privato, realizza un’opera e si impegna a mantenerla in perfetto stato di utilizzo per un periodo stabilito.
L’obiettivo è quello di assicurare alla Pubblica Amministrazione l’uso continuativo di un’opera senza doverla gestire direttamente.
Funzionamento del contratto di disponibilità
Progettazione, realizzazione e manutenzione sono in capo al privato, che, infatti, progetta e costruisce l’opera secondo le specifiche richieste del soggetto pubblico e sarà poi responsabile della manutenzione e della funzionalità dell’opera per tutta la durata del contratto.
La Pubblica Amministrazione paga un canone periodico solo se l’opera è effettivamente utilizzabile. Se ci sono malfunzionamenti o inadempienze, il canone viene ridotto o sospeso.
Al termine del contratto, la PA può acquistare l’opera a un prezzo stabilito.
Caratteristiche Principali
Le caratteristiche principali di questo tipo di PPP sono le seguenti:
- Il rischio è trasferito al privato: proprio perché egli assume il rischio di costruzione, manutenzione e disponibilità dell’opera.
- A differenza della concessione, il privato non ha il diritto di sfruttare economicamente l’opera, ad esempio, non può, riscuotere tariffe dagli utenti.
- Il pagamento è basato sulla disponibilità, cioè il soggetto pubblico paga solo se l’opera è utilizzabile e in caso di problemi, il canone viene ridotto.
- La durata è, di solito, medio-lunga, tra i 10 e i 30 anni.
- È applicabile a opere non redditizie, che non generano entrate dirette dagli utenti, infatti è ideale per scuole, ospedali, infrastrutture stradali.
In conclusione, il Contratto di Disponibilità è uno strumento efficace per la realizzazione e manutenzione di opere pubbliche, poiché garantisce alla Pubblica Amministrazione il controllo della spesa e, allo stesso tempo, la certezza che l’opera rimanga utilizzabile. Si distingue da altri modelli di PPP perché non prevede la gestione dell’opera da parte del privato, ma solo la sua costruzione e manutenzione.
Conclusione
Il Partenariato Pubblico-Privato si conferma uno strumento di crescente rilevanza e rappresenta un’opportunità strategica nella gestione e nello sviluppo delle infrastrutture e dei servizi pubblici, offrendo opportunità significative in termini di efficienza e innovazione. Tuttavia, il successo di tali iniziative richiede un quadro normativo chiaro e dipende da una governance solida, una distribuzione equilibrata dei rischi e un monitoraggio efficace dei risultati.
