Qualificazione delle Stazioni Appaltanti nel Codice dei Contratti Pubblici

Le stazioni appaltanti rappresentano il fulcro del sistema degli appalti pubblici, svolgendo un ruolo essenziale nella gestione e nell’affidamento dei contratti pubblici.

Il nuovo Codice dei Contratti Pubblici, d.lgs. 36/2023, ha ridefinito i requisiti e le qualificazioni necessarie affinché una stazione appaltante possa operare nel rispetto dei principi di trasparenza, efficienza ed economicità.

Riferimenti normativi

Il riferimento normativo principale è il d.lgs. 36/2023 che dedica alla definizione e alla disciplina delle stazioni appaltanti gli artt. 62, 63 e 64 del Libro II, Parte III, Titolo I, in cui vengono analizzate le aggregazioni e le centralizzazioni delle committenze, la qualificazione delle stazioni appaltanti e i rapporti che possono intercorrere tra le stesse a livello europeo.

Inoltre, parte fondamentale della disciplina delle stazioni appaltanti è contenuta negli Allegati al codice dei contrati pubblici, in particolare all’Allegato I.1 art.1 dove troviamo la definizione di stazione appaltante e di centrale di committenza e all’Allegato II.4 composto da 13 articoli, in cui sono spiegati i requisiti e i livelli di qualificazione delle stesse.

Definizione

La definizione di stazione appaltante è data dall’Allegato I.1, art. 1 comma 1 lett. a):

“1. Nel codice si intende per: a) «stazione appaltante», qualsiasi soggetto, pubblico o privato, che affida contratti di appalto di lavori, servizi e forniture e che è comunque tenuto, nella scelta del contraente, al rispetto del codice”

Quindi, la stazione appaltante è un ente pubblico o un soggetto di diritto privato che, nell’ambito della propria attività, è autorizzato a indire e gestire procedure di gara per l’affidamento di contratti pubblici di lavori, servizi e forniture.

Le stazioni appaltanti possono essere:

• Amministrazioni aggiudicatrici, come Ministeri, Regioni, Comuni, aziende sanitarie e università.
• Enti pubblici economici e società a controllo pubblico, se operano in settori di interesse generale.
• Centrali di committenza, cioè soggetti qualificati che gestiscono gare per conto di altre amministrazioni.

A tal proposito, quando si parla di stazioni appaltanti viene in rilievo anche il concetto di Centrale di Committenza, la cui definizione è data alla lett. i) dell’art. 1 Allegato I.1:

“«centrale di committenza», una stazione appaltante o un ente concedente che fornisce attività di centralizzazione delle committenze in favore di altre stazioni appaltanti o enti concedenti e, se del caso, attività di supporto all’attività di committenza”.

Quindi, la Centrale di Committenza è un soggetto qualificato, generalmente un ente pubblico, che gestisce le procedure di gara per conto di più stazioni appaltanti, con l’obiettivo di centralizzare e ottimizzare gli acquisti di beni, servizi e lavori.

Infatti, le Centrali di Committenza possono svolgere, in favore delle stazioni appaltanti, una o più delle seguenti attività:

1. Acquisizione centralizzata di forniture, servizi e lavori.
2. Affidamento di contratti pubblici per conto di altre amministrazioni.
3. Supporto alle stazioni appaltanti nelle procedure di gara, la c.d. committenza ausiliaria.

Qualificazione

La qualificazione delle stazioni appaltanti è definita dal d.lgs. 36/2023, che ha introdotto significative modifiche al sistema di qualificazione stesso, stabilendo criteri più stringenti, ed è regolata dall’ANAC, Autorità Nazionale Anticorruzione. L’obiettivo è garantire che le amministrazioni pubbliche abbiano le competenze e le risorse necessarie per gestire le procedure di appalto in modo efficace e trasparente.

Dal 1° luglio 2023, la qualificazione è obbligatoria per le stazioni appaltanti che intendono gestire autonomamente procedure di affidamento e di esecuzione dei contratti pubblici. Senza la qualificazione, le stazioni appaltanti non possono ottenere il Codice Identificativo Gara (CIG) necessario per l’avvio delle procedure di gara.

Infatti, l’art. 62 comma 2 d.lgs. 36/2023 afferma che “le stazioni appaltanti devono essere qualificate ai sensi dell’articolo 63 e dell’allegato II.4. […] l’ANAC non rilascia il codice identificativo di gara (CIG) alle stazioni appaltanti non qualificate”.

In linea generale, l’art. 2 comma 1 dell’Allegato II.4 afferma che “la qualificazione è necessaria per gli affidamenti di lavori di importo pari o superiore a 500 mila euro e per l’acquisizione di servizi e forniture d’importo pari o superiore alle soglie previste per gli affidamenti diretti. Non è necessaria la qualificazione per l’effettuazione di ordini a valere su strumenti di acquisto messi a disposizione dalle centrali di committenza e dai soggetti aggregatori”

Per ottenere la qualificazione, le stazioni appaltanti devono soddisfare criteri specifici, tra cui:​

• Adeguata struttura organizzativa: presenza di personale qualificato e strutture idonee alla gestione delle procedure di gara.

• Competenze specifiche: esperienza documentata nella gestione di procedure di appalti pubblici di complessità e valore comparabili a quelle per cui si richiede la qualificazione.​
• Disponibilità di piattaforme telematiche: utilizzo di strumenti digitali per la gestione delle procedure di gara, in linea con le normative vigenti.​
• Adozione di protocolli anticorruzione: da un lato,previsione di specifiche misure per garantire la trasparenza e prevenire la corruzione; dall’altro lato, garantire la conformità alle linee guida ANAC in materia di legalità e integrità.

• Capacità di programmazione e gestione strategica: intesa come pianificazione degli acquisti pubblici in base alle esigenze dell’ente e utilizzo di strumenti di analisi per ottimizzare la spesa pubblica.

L’Autorità Nazionale Anticorruzione è responsabile dell’attribuzione dei livelli di qualificazione, basandosi sui requisiti autodichiarati dalle stesse stazioni appaltanti.

Il sistema di qualificazione

Il sistema di qualificazione prevede una stratificazione in livelli basata sulla tipologia e complessità degli appalti pubblici gestiti, affinché solo le amministrazioni con adeguate competenze e risorse possano gestire autonomamente procedure di appalto più complesse:

• livello base: è possibile gestire gare di importo ridotto; è richiesta una minima esperienza nel settore degli appalti pubblici e anche un uso limitato di strumenti digitali.
  Per contro, il soggetto può gestire solo affidamenti diretti e procedure di importo contenuto e per le gare più complesse deve rivolgersi alle Centrali di Committenza qualificate.

• livello intermedio: il soggetto deve avere la capacità di gestire appalti pubblici di importo medio-alto; sono richieste una esperienza consolidata nella gestione di procedure di gara e un’implementazione degli strumenti digitali per la gestione degli appalti pubblici.

Per contro, il soggetto può gestire appalti pubblici fino a una soglia definita dall’ANAC e necessita di supporto per gare particolarmente complesse o strategiche.

• livello avanzato: al soggetto è richiesta una elevata esperienza e capacità organizzativa; una struttura specializzata con personale formato; un uso avanzato di piattaforme telematiche e strumenti di analisi e, infine, una piena conformità ai protocolli di trasparenza e anticorruzione.

Questo soggetto può, quindi, gestire autonomamente qualsiasi tipo di appalti pubblici, senza restrizioni e può agire come Centrale di Committenza per altre stazioni appaltanti meno qualificate.

Dal punto di vista legislativo, i livelli di qualificazione sono tre:

1. Primo livello (L3): consente la gestione di appalti pubblici per lavori fino a 1 milione di euro e per servizi e forniture fino a 750.000 euro.​
2. Secondo livello (L2): permette la gestione di appalti pubblici per lavori fino alle soglie di rilevanza europea (attualmente 5,538 milioni di euro) e per servizi e forniture fino a 5 milioni di euro.​
3. Terzo livello (L1): abilita la gestione di appalti pubblici senza limiti di importo

Ogni stazione appaltante può operare nelle procedure corrispondenti al livello di qualificazione posseduto e a quelli inferiori.

Novità introdotte dal d.lgs. 209 del 31/12/2024

La disciplina vigente è stata integrata da ultimo dal d.lgs. n. 209 del 31 dicembre 2024, c.d. Correttivo al Codice dei Contratti Pubblici, che ha apportato significative modifiche al sistema di qualificazione delle stazioni appaltanti proprio per migliorare l’efficienza e la trasparenza nelle procedure di gestione degli appalti pubblici, in linea con gli obiettivi del Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza, nonché l’obiettivo di ridurre il rischio di inefficienze e contenziosi.

Le principali modifiche introdotte sono le seguenti:

1. Requisiti per l’esecuzione contrattuale: a partire dal 1° gennaio 2025, le stazioni appaltanti devono possedere specifici requisiti per l’esecuzione di contratti di lavori, servizi e forniture che superano il loro livello di qualificazione. Questi requisiti sono dettagliati nelle nuove tabelle C-bis (per i lavori) e C-ter (per servizi e forniture) introdotte nell’Allegato II.4 del Codice. ​

• Monitoraggio dell’efficienza nelle procedure di gara: le stazioni appaltanti saranno soggette a un monitoraggio più rigoroso riguardo all’efficienza nello svolgimento delle procedure di gara. Questo controllo è finalizzato a garantire una maggiore trasparenza e a prevenire inefficienze negli appalti pubblici. ​

• Introduzione dell’obbligo di qualificazione per la fase esecutiva del contratto: il Correttivo disciplina la qualificazione anche per la fase di esecuzione del contratto.

• Formazione e supporto alle stazioni appaltanti: l’introduzione di misure per incentivare la formazione delle stazioni appaltanti, migliorando le loro competenze e capacità operative. Questo intervento è in linea con gli impegni assunti nell’ambito del PNRR, volto a rafforzare la professionalità nel settore degli appalti pubblici.

Conclusione

In conclusione, l’introduzione della qualificazione delle stazioni appaltanti mira a ridurre inefficienze e contenziosi, permettendo di selezionare le stazioni appaltanti più competenti per la gestione degli appalti pubblici, ma allo stesso tempo, soprattutto anche alla luce delle modifiche introdotte dal Correttivo, richiede alle amministrazioni un importante investimento in formazione e digitalizzazione. Inoltre, la transizione dovrà essere gestita in modo da non bloccare le gare in corso.