Appalto e Concessione per i servizi scolastici

Le Amministrazioni sempre più spesso decidono di ricorrere allo strumento della concessione come scelta per la forma contrattuale da applicare alla gestione dei servizi scolastici. Sebbene la concessione fornisca ottimi risultati in termini teorici, la pianificazione economica finanziaria presenta sempre non poche criticità di difficile risoluzione rispetto ad una più semplice gestione tramite appalto.

Vediamo in questo articolo le principali differenze tra le due tipologie contrattuali, dando una possibile interpretazione per aiutare a scegliere la tipologia più consona.

Appalto

L’appalto, inteso nella sua forma di “appalto per servizi”, identifica una tipologia contrattuale per la quale la stazione appaltante (in questo caso il Comune) affida la gestione di un servizio continuativo a un operatore economico. Richiamando la definizione indicata nel nuovo Codice dei Contratti Pubblici (d.lgs 36/2023), l’appalto viene inteso come un contratto a titolo oneroso stipulato per iscritto tra uno o più operatori economici e una o più stazioni appaltanti, con oggetto la prestazione di servizi. Tale impostazione prevede un forte intervento nelle clausole contrattuali da parte della stazione appaltante, la quale può imporre limitazioni e specifiche tecniche sullo svolgimento delle attività dirette e ad esse collegate, previste dall’oggetto dell’affidamento.

La remunerazione nei confronti dell’operatore economico avviene attraverso un corrispettivo che la stazione appaltante eroga sulla base dell’importo stabilito a base gara e in seguito ribassato dall’offerta vincente.

Concessione

La concessione viene identificata come un contratto a titolo oneroso, stipulato per iscritto tra uno o più operatori economici e una o più amministrazioni/enti aggiudicatori, avente come oggetto la gestione di servizi, per cui il corrispettivo consista unicamente nel diritto di gestire i servizi oggetto del contratto. La remunerazione, quindi, è strettamente collegata allo svolgimento dei servizi stessi, permettendo all’operatore economico di generare guadagno direttamente dall’applicazione di costi e tariffe direttamente all’utenza. L’Amministrazione, in virtù di questa possibile potenzialità di guadagno, risulta essere meno stringente sulla specifica tecnica, lasciando in capo all’operatore economico il rischio derivante dalla gestione del servizio.

Le caratteristiche del servizio scolastico

Il servizio scolastico si pone come una tipologia di attività molto complessa e carica di criticità di non facile risoluzione. I servizi scolastici sono regolamentati direttamente dalle amministrazioni sulla base dei requisiti tecnici e specifici indicati a livello nazionale, con le relative declinazioni regionali.

Vengono stabiliti dei criteri per le competenze professionali e il numero di incaricati necessari per la supervisione e lo svolgimento delle attività didattiche (ad esempio si pensi al numero di operatori necessari calcolato sulla base del numero di bambini da gestire), tariffe di accesso per l’utenza stabilite sulle fasce contributive ed eventuali contributi alle famiglie. Vengono date indicazioni circa le specifiche relative alla sicurezza, la gestione delle attività di pulizia, refezione e il consumo di beni materiali di prima necessità o atti allo svolgimento delle attività didattiche.

Quanto sopra descritto rappresenta la mole del costo direttamente riconducibile al servizio scolastico, il quale deve essere alimentato dalla tariffazione imposta all’utenza.

Proviamo a sviluppare questi concetti secondo le due tipologie dell’appalto e della concessione.

Appalto

Nel caso dell’appalto abbiamo una gestione direttamente specificata dal Comune, il quale stabilisce il valore da imporre a base d’asta, fissando le tariffe e le modalità di svolgimento dei servizi, indicando le professionalità richieste e gli inquadramenti.

Il Comune stesso si fa carico della componente di rischio che deriva dalla gestione del servizio e remunera l’operatore economico attraverso il corrispettivo, che come indicato precedentemente, è rappresentato dal valore dell’appalto ribassato.

L’eventuale inadempienza del operatore economico, intesa come incapacità di svolgere le mansioni oggetto dell’affidamento, può dipendere da situazioni esterne al proprio perimetro di competenza, come ad esempio cause di forza maggiore o catastrofiche tali per cui non si possa assicurare lo svolgimento del servizio o la sua completa interruzione, oppure può dipendere da mancanze gestionali interne tali per cui non vengano rispettate le clausole contrattuali indicate nel capitolato d’appalto e nel contratto. Nel caso di inadempienza per cause di forza maggiore, il rischio derivante viene a ritrovarsi allocato in capo al Comune, in quanto non è possibile imputare colpe all’operatore economico. Qualora le cause siano imputabili al gestore allora possono essere ipotizzate sanzioni ed eventualmente la rescissione contrattuale. In questi casi, pur essendo allocata la responsabilità all’operatore economico, è l’Amministrazione che si ritrova a dover gestire un’eventuale interruzione del servizio all’utenza.

Ipotizzando una matrice dei rischi si potrebbe quindi supporre che in buona parte il rischio derivante dalla gestione del servizio sia da considerarsi in capo all’Ente, in fase di programmazione previsionale nel Piano Economico Finanziario. Si rimanda all’articolo “Il Piano Economico Finanziario” per un migliore approfondimento.

Concessione

Nel caso della concessione invece, la gestione viene in parte indicata dall’amministrazione, tuttavia il suo svolgimento viene regolarizzato direttamente dall’operatore stesso, a cui viene messa in capo la responsabilità dello svolgimento delle attività nel rispetto della normativa, ma prevedendo un certo grado di libertà in merito alla possibilità di ottimizzare la gestione utilizzando eventuali strumenti a propria disposizione. Questa possibilità viene data all’operatore economico in quanto può migliorare le possibilità di guadagno che possono essere realizzate.

Ribadiamo quindi che, come precedentemente appurato, è la remunerazione stessa la principale differenza con il contratto di appalto. L’Amministrazione riceve il pagamento di un canone concessorio, e al contempo fornisce una migliore possibilità remunerativa risulta strettamente necessaria per poter convincere l’operatore economico a farsi carico del rischio derivante dallo svolgimento dei servizi. Se prima infatti le componenti di rischio risultavano allocate in capo all’Amministrazione, nel caso della concessione, la maggior parte del rischio ricade sull’operatore economico, in virtù del suo maggiore ricavo derivante dalla gestione. Questo principio rappresenta la principale convenienza per le amministrazioni in quanto il servizio viene svolto scaricando il rischio sul gestore.

Rimangono sempre indicate eventuali clausole di rescissione contrattuale qualora il servizio non sia assicurato per mancanze del gestore stesso.

Quale tipologia scegliere

Principali criticità

La principale criticità relativa allo svolgimento del servizio riguarda la tariffazione. Ipotizzando che questa sia sempre regolamentata dall’Ente, il quale ne stabilisce fasce e contribuzioni, risulta ovvio che viene a mancare uno dei presupposti alla base della concessione, ossia la libertà dell’operatore economico di gestire il servizio nell’ottica di remunerarsi attraverso l’applicazione delle tariffe all’utenza. Bloccando il sistema di remunerazione, vengono a mancare i prerequisiti a sostegno delle componenti di rischio in sua competenza. In questi casi si può ipotizzare un contributo diretto dell’Amministrazione ad integrazione delle entrate per l’operatore economico; tuttavia, questo processo velatamente tende a riallocare alcune componenti di rischio in capo all’Amministrazione, in quanto direttamente ricompreso nella parte remunerativa della gestione operativa, andando in contrasto con il presupposto di scarico del rischio a base della concessione.

Appalto e politiche sociali

L’adozione delle politiche sociali può essere favorita con l’appalto rispetto alla concessione per diversi motivi. Analizziamoli.

• Controllo diretto. Con l’appalto, l’ente pubblico ha un maggiore controllo diretto sulle attività svolte dall’appaltatore, incluso il rispetto delle politiche sociali. Possono essere specificate clausole contrattuali riguardanti le pratiche sociali che l’appaltatore deve seguire durante l’esecuzione del contratto.
• Competizione. L’appalto è solitamente oggetto di una procedura competitiva, in cui diversi offerenti competono per ottenere il contratto. Questa competizione può favorire la trasparenza e l’efficienza nel garantire che le politiche sociali siano rispettate, poiché gli offerenti devono dimostrare di essere conformi a tali politiche per essere competitivi.
• Standardizzazione. Le procedure di appalto spesso includono requisiti standardizzati che gli offerenti devono soddisfare. Questi requisiti possono includere criteri specifici relativi alle politiche sociali, come il rispetto delle norme lavorative, la tutela dei diritti dei lavoratori e l’inclusione di gruppi svantaggiati.
• Responsabilità legale. L’appalto può fornire una maggiore chiarezza e responsabilità legale nel garantire il rispetto delle politiche sociali. Le clausole contrattuali possono stabilire sanzioni o altre misure correttive nel caso in cui l’appaltatore non rispetti gli standard sociali concordati.
• Flessibilità. L’appalto offre una certa flessibilità nell’aggiornare e modificare le politiche sociali durante la durata del contratto. Le modifiche possono essere negoziate come parte del processo di rinnovo o revisione del contratto di appalto.

Tuttavia, è importante notare che sia l’appalto che la concessione possono essere utilizzati per promuovere politiche sociali, ma la scelta tra i due dipende dalle specifiche esigenze e obiettivi dell’Amministrazione.

Conclusioni

I servizi scolastici risultano essere tra le tipologie di contratto per servizi più di difficile interpretazione per via della grande componente di costo in relazione alla limitata possibilità remunerativa.

Le Amministrazioni tendono ad opzionare la scelta della concessione per quanto questa risulti essere instabile direttamente in fase di programmazione previsionale. L’appalto, sicuramente più oneroso per le amministrazioni, risulta essere la scelta più corretta al fine di assicurare il corretto svolgimento dei servizi, riducendo al minimo (per quanto possibile) criticità derivanti da programmazioni non sostenibili a livello economico finanziario. La tipologia contrattuale deve essere in ogni caso analizzata a fondo e supportata da una procedura che permetta l’analisi di convenienza economica a seconda delle specifiche dei servizi e dalle caratteristiche che lo definiscono.