Con partenariato pubblico-privato (abbreviato PPP) si intende il contratto a titolo oneroso con il quale una o più stazioni appaltanti conferiscono a uno o più operatori economici per un periodo determinato, in funzione della durata dell’ammortamento dell’investimento o delle modalità di finanziamento, un complesso di attività consistenti nella realizzazione, trasformazione, manutenzione e gestione operativa di un’opera in cambio della sua disponibilità, del suo sfruttamento economico o della fornitura di un servizio connessa all’utilizzo dell’opera stessa, con assunzione del rischio da parte dell’operatore.
Cosa si intende per stazione appaltante?
Con stazione appaltante si intende un’amministrazione aggiudicatrice, un ente aggiudicatore o un altro soggetto aggiudicatore che affida l’esecuzione, lo svolgimento o l’acquisizione di opere o servizi ad un operatore economico, tramite un contratto pubblico di appalto o di concessione.
Rappresenta ai fini dei termini contrattuali l’organismo che affida l’opera o il servizio da realizzare.
Cosa si intende per operatore economico?
Con operatore economico, invece, si intende quanto è definito dall’articolo 3, comma 1, lett. p) del Codice dei Contratti Pubblici, ossia
“la persona fisica o giuridica, l’ente pubblico, un raggruppamento di tali persone o enti (compresa qualsiasi associazione temporanea di imprese), l’ente senza personalità giuridica (compreso il gruppo europeo di interesse economico – GEIE), che offre sul mercato la realizzazione di lavori o opere, la fornitura di prodotti o la prestazione di servizi.”
In termini di partenariato rappresenta il soggetto incaricato della realizzazione dell’opera o del servizio affidato.
Le principali tipologie di partenariato
Esistono varie tipologie di contratto di partenariato pubblico-privato.
In questo paragrafo elencheremo le principali tipologie contrattuali che vengono maggiormente utilizzate:
- Concessione;
- Finanza di progetto;
- Leasing (operativo e finanziario);
- Contratto di disponibilità.
Concessione
Per contratto di concessione si intende un contratto di partenariato pubblico-privato definito come
“un provvedimento amministrativo con cui la pubblica amministrazione conferisce ad un soggetto unico (pubblico o privato) o ad una pluralità limitata di soggetti la facoltà di esercitare un’attività riservata ai pubblici poteri”.
La durata delle concessioni è determinata nel bando di gara dall’amministrazione aggiudicatrice o dall’ente aggiudicatore e deve essere coerente con il valore della concessione, con l’assorbimento dell’investimento e con la gestione del servizio, risultante dal piano economico-finanziario che accompagna il progetto.
Principali tipologie di concessione
Esistono tre tipologie di concessione, ovvero:
- la concessione di bene pubblico (es. diritto d’uso del demanio idrico)
- la concessione di opera pubblica (si esplica nel diritto, per esempio, di costruire e di gestire opere quali strade o autostrade);
- la concessione di servizio pubblico (la quale consente lo svolgimento di attività economiche quali, per esempio, la distribuzione di energia elettrica).
Queste tre tipologie possono anche coesistere in un medesimo contratto di partenariato (es: nel caso della concessione aeroportuale, vi è sia l’uso di un bene demaniale – il cosiddetto sedime aeroportuale – e sia la costruzione dell’aeroporto con annessa gestione dei servizi).
Finanza di progetto
Per finanza di progetto si intende un contratto di partenariato pubblico-privato definito come
“un’operazione di finanziamento di un progetto in grado di generare, nella fase di gestione, flussi di cassa sufficienti a rimborsare il debito contratto per la sua realizzazione e remunerare il capitale di rischio.”
Le finalità, nel settore della pubblica amministrazione sono quelle di perseguire un interesse collettivo, erogando servizi di elevata qualità e minimizzando l’impatto sul bilancio dello Stato.
L’operazione è strutturata partendo dalla creazione di una società ad hoc, denominata società di progetto (o società veicolo), con il compito di finanziare la realizzazione di un’opera, in parte con capitale di rischio, in parte con il capitale di debito. La costituzione di una società veicolo consente di mantenere separati i flussi di cassa attesi dalla gestione del progetto dal bilancio proprio dei singoli operatori che compongono la società di progetto.
Principali caratteristiche
- self-liquidating: il progetto deve essere strutturalmente idoneo a generare un flusso di cassa costante per un dato periodo di tempo;
- ring-financing: la separazione giuridica, finanziaria ed economica dell’iniziativa rispetto alle altre attività imprenditoriali dei promotori si realizza attraverso la costituzione di una società ad hoc per la realizzazione e gestione del progetto;
- risk-sharing: i rischi connessi all’operazione sono ripartiti tra i diversi soggetti coinvolti nell’iniziativa, mediante l’adozione di clausole e schemi contrattuali.
Nella stesura di un piano economico-finanziario devono essere evidenziate, in particolare, due condizioni che assicurino la fattibilità e la realizzabilità del progetto:
- la convenienza economica, ossia la capacità del progetto di creare valore e generare redditività adeguata alle aspettative dell’investitore privato (ossia l’operatore economico);
- la sostenibilità finanziaria (bancabilità), verificabile attraverso l’utilizzo dell’indice DSCR (Debt Service Cover Ratio), cioè la capacità del progetto di generare flussi di cassa sufficienti a garantire il rimborso dei finanziamenti e una adeguata redditività per gli azionisti.
Leasing
Il leasing è un contratto di partenariato pubblico-privato che disciplina le modalità e i termini con cui si può ottenere la disponibilità di un bene mobile o immobile evitandone l’acquisto. Precisamente prevede il godimento di un bene, precedentemente acquistato o fatto costruire da un terzo, detto locatore o impresa di leasing, su scelta o richiesta del conduttore del bene, che ne ottiene così la disponibilità dietro versamento rateale di una somma di denaro commisurata al prezzo di acquisto del bene aumentato del profitto dell’impresa.
Nel contratto di leasing è prassi riconoscere al conduttore la possibilità di riscattare al termine dell’operazione la proprietà del bene pagando un importo residuo.
Esistono due tipologie di leasing: finanziario e operativo.
Principali differenze tra leasing finanziario e operativo
La principale differenza tra leasing finanziario e operativo possibilità conferita all’operatore economico di usufruire di un bene senza che il rischio ricada su sé stesso. Il leasing operativo, invece prevede che i rischi derivanti dall’utilizzo del bene sono a carico della stazione appaltante. Inoltre, il canone corrispettivo pagato dall’operatore economico per il leasing operativo, a differenza di quello finanziario, non include il prezzo del bene, ma solo il valore di utilizzazione dello stesso, a cui vengono aggiunti i costi operativi e di manutenzione.
Nel leasing operativo non si prevede l’opzione di riscatto del bene, poiché l’acquisto alla scadenza del contratto di leasing operativo non è previsto. Il leasing finanziario invece contempla l’opzione di riscatto: il locatore, infatti, con il canone corrispettivo periodico assorbe non solo il prezzo di utilizzazione del bene, ma anche parte del costo dello stesso.
Contratto di disponibilità
Il contratto di disponibilità invece è un contratto di partenariato pubblico-privato che segue i principi base che regolano le concessioni ed è caratterizzato dall’attribuzione, ad un soggetto privato affidatario, della costruzione e messa a disposizione in favore dell’amministrazione aggiudicatrice di un bene privato destinato ad un pubblico servizio.
È opportuno svolgere un procedimento di valutazione comparativa per la realizzazione di un’opera privata, remunerata dall’amministrazione mediante corresponsione di un canone di disponibilità.
Analisi del rischio nei contratti di partenariato pubblico-privato
I contratti di partenariato pubblico-privato prevedono che la più grande parte di rischio “operativo” venga trasferita dall’amministrazione all’operatore economico, in quanto questo presenta maggiori capacità di controllo e gestione degli stessi.
Ai sensi dell’articolo 180, comma 3, del Codice, i contratti di partenariato devono allocare i seguenti rischi operativi:
- rischio di costruzione;
- rischio di disponibilità;
- rischio di domanda.
La matrice rischi è lo strumento che prevede l’allocazione di queste tre componenti. Secondo le linee guida ANAC viene riconosciuta come allegato alla documentazione per le procedure di gara ad evidenza pubblica. Si precisa che determinate tipologie di rischio “misto” possono essere ripartite tra i soggetti attraverso l’utilizzo di allocazioni percentuali. Questo passaggio si rende utile per poter dividere correttamente l’importo rilevato, che verrà considerato come un vero e proprio costo nel caso in cui si verifichi la condizione che identifica il rischio.
Occorre specificare che il rischio operativo complessivo, allocato in capo all’operatore economico, è mantenuto non solo nella fase di aggiudicazione del contratto di PPP, ma anche nella fase di esecuzione delle prestazioni, così da garantire una corretta gestione dell’attività e degli interessi pubblici sottesi al contratto stesso.
Conclusioni
I contratti di partenariato, quindi, rappresentano uno strumento a vantaggio della Pubblica Amministrazione, permettendo la realizzazione di un’opera/servizio evitando ricadute economiche, finanziarie sugli Enti (principio di mantenimento “off balance”) e assicurando standard di servizio di fascia alta. La gestione viene affidata all’operatore economico, sfruttandone le professionalità e le competenze tecniche.
La pianificazione strategica e l’impostazione del capitolato specifico di gestione permettono di regolare il rapporto tra le parti prevedendo metodologie (differenti a seconda della tipologia di PPP) per la risoluzione del contratto e l’analisi della colpa in caso di contenzioso.
di Simone La Fauci
