La Sezione regionale di controllo per la Lombardia della Corte dei Conti, con la deliberazione n. 7/2020, ha interpretato una disposizione normativa in materia di riduzione di costi di personale delle aziende speciali controllate dagli enti locali.
La norma de qua è l’art. 18, comma 2-bis, DL n. 112/2008 nella sua attuale formulazione (cioè a seguito delle modifiche da ultimo apportate dall’art. 27 del D.Lgs. 19 agosto 2016, n. 175 ).
La fattispecie normativa si riferisce alle aziende speciali ma lo stesso contenuto per le società partecipate è declinato dall’art. 19, commi 5 e 6 del D.Lgs. n. 176/2016; ne consegue che i principi enunciati dalla Corte dei Conti, essendo di portata generale, valgono tanto per le aziende speciali quanto per gli altri organismi partecipati dagli enti locali.
Iniziamo dall’indicare il contenuto della fattispecie che qui interessa e che di seguito riportiamo scomponendola, ai fini della comprensione giuridica, in tre parti:
- Le aziende speciali e le istituzioni si attengono al principio di riduzione dei costi del personale, attraverso il contenimento degli oneri contrattuali e delle assunzioni di personale.
- A tal fine l’ente controllante, con proprio atto di indirizzo, tenuto anche conto delle disposizioni che stabiliscono, a suo carico, divieti o limitazioni alle assunzioni di personale, definisce, per ciascuno dei soggetti di cui al precedente periodo, specifici criteri e modalità di attuazione del principio di contenimento dei costi del personale, tenendo conto del settore in cui ciascun soggetto opera.
- Le aziende speciali e le istituzioni adottano tali indirizzi con propri provvedimenti e, nel caso del contenimento degli oneri contrattuali, gli stessi vengono recepiti in sede di contrattazione di secondo livello.
La prima parte della norma impone un obbligo diretto in capo alle stesse aziende speciali dai comuni di riduzione dei costi del personale. Tale obbligo è stato introdotto con la modifica dell’art. 18, comma 2-bis, DL n. 112/2008, ad opera del DL 90/2014. Il principale effetto è che è stato superato il precedente meccanismo di applicazione diretta, agli organismi partecipati, dei vincoli assunzionali che facevano capo agli enti locali partecipanti. In altri termini, le aziende speciali (e in parallelo le società a controllo pubblico di cui all’art. 19, commi 5-6 Tusp) sono autonomi destinatari dell’obbligo di contenimento di spesa (*).
Come opera questo obbligo? Veniamo al secondo punto della fattispecie, sopra riportata. L’ente controllante deve fornire un proprio atto di indirizzo in cui sono indicati i criteri di attuazione del principio di contenimento dei costi del personale cui dovranno attenersi le aziende speciali; i criteri definiti dall’ente locale devono tenere conto della specificità e delle caratteristiche dell’organismo partecipato. L’applicazione di tali indirizzi non è automatica ma deve essere recepita dalle aziende ed istituzioni con propri provvedimenti.
Sicuramente l’assetto così delineato porta una maggiore responsabilizzazione, sia degli enti locali obbligati a determinare le regole di riduzione dei costi di personale per i propri organismi partecipati sia di questi ultimi (cioè enti partecipati), chiamati ad applicare con provvedimenti interni le regole così stabilite. L’obbligo per gli enti locali di determinare le regole cui le aziende speciali (ed in parallelo anche le società partecipate secondo l’art. 19, commi 5-6 citati del D.Lgs. n. 175/2016), devono conformarsi perché possa ritenersi rispettato il principio di riduzione del costo del personale, rientra nel generale obbligo del concorso, da parte delle autonomie locali, al rispetto degli obiettivi di finanza pubblica(**).
Posta questa premessa, soffermiamoci sul chiarimento fornito dalla Corte dei Conti chiamata a chiarire la portata della prima parte del comma 2-bis, art. 18 citato. In particolare la Provincia istante ha chiesto come vada interpretata “la riduzione dei costi del personale” prevista dalla norma e, soprattutto come vada individuato il parametro rispetto al quale deve avvenire la riduzione di spesa.
Ricordiamo, infatti, che relativamente agli obblighi di riduzione di spesa di personale per gli enti locali, il legislatore ha fornito i riferimenti su cui parametrare il contenimento dei costi e la Corte dei conti è intervenuta con diverse pronunce a chiarimento delle voci ricomprese nelle spese di personale ai fini del rispetto degli obblighi normativi.
Il comma 2-bis, dell’art. 18, DL n. 112/2008, invece, nella prima parte della fattispecie, non indica né cosa rientri nelle spese di personale delle aziende speciali né il parametro da prendere a riferimento per confrontare gli oneri o su cui operare la riduzione dei costi delle assunzioni.
Naturalmente la Corte dei conti non è potuta andare oltre la propria funzione consultiva; sicuramente i giudici non possono inserire in una fattispecie normativa ciò che è assente ma, nell’esercizio della propria funzione consultiva, hanno interpretato il disposto in chiave sistematica. In altri termini, i giudici contabili, nella deliberazione n. 7/2020, hanno dichiarato la portata “finalistica” del concetto di riduzione della spesa di personale: la norma impone che tale riduzione si attui mediante il contenimento degli oneri contrattuali e delle assunzioni di personale senza fornire altre indicazioni e rimettendo la scelta delle diverse azioni concrete agli enti locali.
Il riferimento previsto dalla norma alle assunzioni di personale è generale e la spesa su cui parametrare la riduzione del personale è complessiva. Ne consegue che essa deve ricomprendere tutte le tipologie di assunzioni, a tempo determinato oltre che indeterminato.
In proposito, infatti, i giudici contabili hanno chiarito che gli enti locali, tra i limiti alle assunzioni che devono dettare per le aziende speciali, devono includere quelli per il lavoro flessibile. Il ricorso al lavoro flessibile, infatti, per principio generale dell’ordinamento, è di carattere temporaneo ed eccezionale e dunque questi presupposti vanno considerati ai fini dell’atto di indirizzo dell’ente locale per le aziende speciali.
Il concetto di riduzione implica necessariamente un termine di relazione rispetto a cui effettuare la diminuzione dei costi. In tal senso i giudici hanno ritenuto che questo possa individuarsi nella spesa complessiva “gravante sull’azienda speciale al momento dell’assunzione delle misure di contenimento” e, dunque, al momento in cui l’ente locale deve adottare l’atto di indirizzo.
Aggiungiamo che, data la natura finalistica della norma, questa va completata con tutte le altre norme del sistema che impongono una sana gestione agli enti locali dei propri organismi partecipati. Le misure di riduzione dei costi vanno anche parametrate alla situazione concreta ed al fatturato dell’azienda speciale o società partecipata, oltre che alla tipologia di attività che svolge l’ente partecipato; relativamente ai servizi pubblici, la riduzione dei costi va operata per rendere efficiente la gestione della società ma senza danneggiare la qualità del servizio per la collettività.
(*) La precedente formulazione del comma 2-bis, art. 18, DL n. 112/2008 così disponeva infatti:”le disposizioni che stabiliscono, a carico delle amministrazioni di cui all’articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, e successive modificazioni, divieti o limitazioni alle assunzioni di personale si applicano, in relazione al regime previsto per l’amministrazione controllante, anche alle aziende speciali…” . La norma era stata sottoposta all’attenzione della Corte dei conti e, tra le diverse delibere, ricordiamo la Corte dei Conti Lombardia, deliberazione n. 117/2014/PAR).
(**) Ricordiamo che con il Patto di stabilità interno introdotto dall’articolo 28 della legge n. 448 del 1998 (legge Finanziaria per il 1999), per la prima volta gli enti territoriali sono stati considerati soggetti attivi della politica economica nazionale . Il patto infatti era definito come l’istituto diretto a disciplinare il concorso delle regioni e degli enti locali alla politica di risanamento dei conti pubblici. Tale obbligo per le autonomie locali è stato successivamente costituzionalizzato dalla legge cost. n. 3/2001 (con la modifica degli artt. 117 e 119 Cost.): gli enti locali contribuiscono al risanamento dei conti pubblici e partecipano alla realizzazione degli obiettivi di finanza pubblica.
Fonte: Redazione Paweb – Emanuela Castrataro, 03 marzo 2020.
