Il Piano di Razionalizzazione delle Società Partecipate

Parliamo del Piano di Razionalizzazione delle Società Partecipate.

Questo adempimento, ormai radicato nelle procedure amministrative, rappresenta un momento cruciale per la verifica dell’efficienza e della sostenibilità delle partecipazioni detenute dagli enti pubblici, territoriali e non.

L’obbligo di procedere con la ricognizione e il censimento delle partecipate ha avuto il suo avvio formale nell’esercizio 2017, quando le Amministrazioni Pubbliche statali furono chiamate a effettuare una revisione straordinaria del proprio portafoglio partecipativo.

L’articolo 24 del Testo Unico sulle Società a Partecipazione Pubblica (TUSP), D.Lgs. 19 agosto 2016, n. 175, sancì l’obbligo per ciascuna amministrazione di effettuare, con provvedimento motivato, la ricognizione di tutte le partecipazioni possedute alla data di entrata in vigore del decreto, individuando quelle da alienare.

L’obiettivo primario di questa riforma era avviare un processo di snellimento e razionalizzazione delle partecipazioni pubbliche, spesso coinvolte in passato nella gestione di società o enti strumentali non strettamente necessari per l’esercizio delle finalità istituzionali.

In questo contesto, l’articolo 5 del TUSP riveste un’importanza fondamentale, in quanto stabilisce che ogni nuova acquisizione o costituzione di una partecipata debba essere analiticamente motivata con riferimento alla necessità della società per il perseguimento delle finalità istituzionali di cui all’articolo 4, evidenziando altresì le ragioni e le finalità che giustificano tale scelta, anche sul piano della convenienza economica e della sostenibilità finanziaria.

Dopo questa prima fase di revisione straordinaria, l’adempimento è entrato a regime con una scadenza annuale fissata al 31 dicembre.

L’articolo 20 del TUSP prevede che le amministrazioni pubbliche effettuino annualmente, con proprio provvedimento, un’analisi dell’assetto complessivo delle società in cui detengono partecipazioni, dirette o indirette, predisponendo, ove ricorrano i presupposti di cui al comma 2, un piano di riassetto per la loro razionalizzazione, fusione o soppressione, anche mediante messa in liquidazione o cessione.

Soggetti obbligati all’approvazione del Piano di Razionalizzazione delle Società Partecipate

I soggetti tenuti alla redazione e alla trasmissione dei piani di revisione periodica delle partecipate sono quelli indicati nell’articolo 1, comma 2, del D.Lgs. n. 165 del 2001, nonché i loro consorzi o associazioni per qualsiasi fine istituiti, gli enti pubblici economici e le autorità di sistema portuale.

In particolare, l’articolo 1, comma 2, del D.Lgs. n. 165 del 2001 specifica che per amministrazioni pubbliche si intendono tutte le amministrazioni dello Stato (inclusi istituti e scuole di ogni ordine e grado, istituzioni educative, aziende e amministrazioni statali ad ordinamento autonomo), le regioni, le province, i comuni, le comunità montane e loro consorzi e associazioni, le istituzioni universitarie, gli Istituti autonomi case popolari, le Camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura e loro associazioni, tutti gli enti pubblici non economici nazionali, regionali e locali, le amministrazioni, le aziende e gli enti del servizio sanitario nazionale, l’Agenzia per la rappresentanza negoziale delle pubbliche amministrazioni (Aran) e le agenzie di cui al D.Lgs. 30 luglio 1999, n. 3008.

È fondamentale sottolineare che l’adozione del provvedimento di razionalizzazione delle partecipate è obbligatoria per tutte le Pubbliche Amministrazioni che detengono partecipazioni.

L’osservanza degli obblighi e delle scadenze è cruciale per evitare l’applicazione di sanzioni.

A tal proposito, il comma 7 dell’articolo 20 del TUSP prevede che la mancata adozione degli atti di cui ai commi da 1 a 4 da parte degli enti locali comporta la sanzione amministrativa del pagamento di una somma da un minimo di euro 5.000 a un massimo di euro 500.000, salvo il danno eventualmente rilevato in sede di giudizio amministrativo contabile, comminata dalla competente sezione giurisdizionale regionale della Corte dei Conti.

 Inoltre, sia l’articolo 24 che l’articolo 20 del TUSP stabiliscono che anche le Pubbliche Amministrazioni che non detengono partecipazioni societarie o in enti strumentali debbano comunicarlo alla sezione della Corte dei Conti competente e alla struttura ministeriale di monitoraggio.

Contenuti del Piano di Razionalizzazione delle Società Partecipate e modalità di comunicazione

In aderenza all’articolo 20, comma 2, del TUSP, i piani di razionalizzazione delle società partecipate periodica devono essere corredati da un’apposita relazione tecnica contenente specifica indicazione di modalità e tempi di attuazione delle manovre previste.

Le informazioni da includere all’interno del piano devono analizzare i seguenti aspetti (ex articolo 20, comma 2, TUSP):

• Partecipazioni societarie che non rientrano in alcuna delle categorie di cui all’articolo 4: questo articolo impone il presupposto della stretta inerenza delle partecipazioni societarie detenute da enti pubblici alla rispettiva missione istituzionale1. È quindi fondamentale valutare i vincoli di scopo e di attività delle partecipate per giustificarne il mantenimento o la razionalizzazione.
• Società che risultino prive di dipendenti o abbiano un numero di amministratori superiore a quello dei dipendenti: in presenza di una di queste condizioni, l’ente locale è tenuto alla razionalizzazione della società partecipata. Tuttavia, non è obbligatorio razionalizzare se l’organo amministrativo è composto da membri non retribuiti o con competenze tipiche dei dipendenti.
• Partecipazioni in società che svolgono attività analoghe o similari a quelle svolte da altre società partecipate o da enti pubblici strumentali: è necessario verificare l’assenza di “società doppione” anche tra gli organismi partecipati come consorzi, aziende speciali e istituzioni. In caso di analogie, si dovrà procedere all’eliminazione, anche tramite fusione, per evitare duplicazioni di costo.
• Partecipazioni in società che, nel triennio precedente, abbiano conseguito un fatturato medio non superiore a un milione di euro: per queste società, si dovrà provvedere alla razionalizzazione.
• Partecipazioni in società diverse da quelle costituite per la gestione di un servizio d’interesse generale che abbiano prodotto un risultato negativo per quattro dei cinque esercizi precedenti: in tal caso, è possibile esprimere un giudizio di non congruità rispetto al legittimo mantenimento della partecipazione.
• Necessità di contenimento dei costi di funzionamento: è fondamentale individuare i costi ricorrenti di carattere ordinario della società partecipata per ottimizzare il rapporto costo-rendimento, senza compromettere l’operatività nel rispetto dei principi di efficienza ed economicità. L’analisi dei costi deve essere sostanziale e suffragata da dati e valutazioni.
• Necessità di aggregazione di società aventi ad oggetto le attività consentite dall’articolo 4: l’ente locale può richiedere agli altri soci l’aggregazione di partecipate con affinità operative.

Il successivo comma 3 dell’articolo 20 precisa che i provvedimenti di razionalizzazione periodica devono essere adottati entro il 31 dicembre di ogni anno con riferimento alla situazione del 31 dicembre dell’esercizio precedente.

I provvedimenti di razionalizzazione, oltre ad essere trasmessi alla banca dati istituita ai sensi dell’articolo 17 del D.L. n. 90 del 2014, convertito dalla legge n. 114 del 2014, devono essere resi disponibili alla struttura di monitoraggio, indirizzo e controllo individuata all’interno del Ministero dell’Economia e delle Finanze, ai sensi dell’articolo 15 del TUSP, nonché alla sezione di controllo della Corte dei Conti competente, ai sensi dell’articolo 5, comma 42.

L’articolo 20, comma 4, dispone che, in caso di adozione del piano di razionalizzazione delle società partecipate, entro il 31 dicembre dell’anno successivo le pubbliche amministrazioni approvano una relazione sull’attuazione, evidenziando i risultati conseguiti, e la trasmettono alla citata struttura di monitoraggio e alla sezione di controllo della Corte dei conti competente.

È cruciale rispettare l’obbligo di trasmissione periodica del Piano di Razionalizzazione delle Società Partecipate sia alla Struttura di monitoraggio del MEF che alla Corte dei Conti.

La mancata adozione ed invio del piano alla Sezione regionale della Corte dei conti è passibile di sanzioni.

È raccomandabile che l’analisi e il piano di razionalizzazione delle società partecipate vengano approvati con deliberazione del Consiglio comunale, ancorché la normativa non espliciti l’organismo competente.

È altresì consigliabile che la documentazione venga preventivamente trasmessa all’organo di revisione per un’attestazione circa la corrispondenza della ricognizione effettuata alle prescrizioni del TUSP.

 La Corte dei conti dell’Emilia Romagna raccomanda l’opportunità di acquisire, prima dell’adozione formale, il parere dell’organo di revisione in ordine alla coerenza delle misure di razionalizzazione rispetto al TUSP.

Indicazioni da parte della Corte dei Conti

La Corte dei Conti, attraverso le sue deliberazioni, ha fornito importanti chiarimenti e raccomandazioni in merito al Piano di Razionalizzazione delle Società Partecipate:

• È sanzionabile la mancata redazione del piano di razionalizzazione periodica, ed è necessaria la continuità del monitoraggio delle partecipate. La ricognizione delle partecipate è da considerarsi esercizio dei doveri del socio e delle regole di buona amministrazione.
• Nel piano di razionalizzazione è vincolante il percorso motivazionale, non il modello da impiegare. È essenziale che il percorso motivazionale adottato dia conto degli elementi informativi sottesi ai modelli di riferimento.
• L’eccessivo prolungamento delle procedure di dismissione non consente di attuare la razionalizzazione. Analogamente, è necessario evitare la durata eccessiva della procedura di liquidazione della partecipata per l’aggravio di costi che ne consegue.
• Il mancato controllo e scelte irrazionali circa il mantenimento di società partecipate possono determinare danno erariale.
• Il monitoraggio delle partecipate si realizza tramite l’elaborazione di indici per la verifica della sana gestione e l’adozione di misure correttive. È raccomandabile l’impiego di indici di sana gestione per fissare obiettivi e monitorarne il conseguimento.
• Il perimetro della razionalizzazione periodica deve ricomprendere tutte le società indirette per il tramite di controllate. Le scelte di mantenimento delle partecipazioni vanno puntualmente motivate nel piano di razionalizzazione, soprattutto in caso di parametri non rispettati.
• Le valutazioni operate tramite il piano di razionalizzazione periodica si estendono agli enti strumentali.
• Le misure di razionalizzazione devono conformarsi ai criteri generali di ragionevolezza, proporzionalità, logicità e adeguatezza. Anche per le partecipazioni indirette (ancorché tali per il requisito del controllo congiunto) deve sussistere il nesso della stretta necessità.
• L’accertamento dei presupposti previsti dal comma 2 dell’articolo 20 del TUSP obbliga l’adozione di misure di razionalizzazione.
• L’analisi dei costi di funzionamento, nell’ambito della razionalizzazione periodica, deve essere sostanziale e suffragata da dati e valutazioni.
• Per le società partecipate prive di dipendenti, la solidità economica non è sufficiente per il mantenimento; occorre specificare il vincolo di scopo.
• Le partecipazioni minoritarie sono considerate attività imprenditoriali se non consentono controllo o capacità di incidenza, e il loro mantenimento deve essere adeguatamente motivato, escludendo finalità di mero investimento.

Conclusioni

Il Piano di Razionalizzazione delle Società Partecipate rappresenta un adempimento di fondamentale importanza per garantire una gestione efficiente, trasparente e responsabile delle risorse pubbliche.

L’analisi annuale, basata sui criteri definiti dal TUSP e arricchita dagli orientamenti giurisprudenziali della Corte dei Conti, consente agli enti pubblici di monitorare costantemente l’assetto delle proprie partecipazioni, adottando le misure necessarie per ottimizzarne l’efficacia e la sostenibilità.

Il rispetto delle scadenze e delle procedure, unitamente a una motivazione rigorosa delle scelte operate, sono elementi imprescindibili per evitare sanzioni e, soprattutto, per assicurare che il sistema delle partecipazioni pubbliche sia realmente funzionale al perseguimento degli interessi della collettività.

L’evoluzione normativa e le indicazioni della giurisprudenza testimoniano l’attenzione costante verso questo adempimento, che si conferma uno strumento dinamico e cruciale nel panorama della finanza pubblica locale e non solo.