I controlli negli enti locali

Il sistema dei controlli interni negli enti locali
Il sistema dei controlli interni è un elemento necessario ai fini del controllo di gestione negli enti locali. Questo avviene tramite l’attivazione dei seguenti organi:

• il Collegio dei revisori dei conti, organo titolare delle funzioni ad esso attribuite dal regolamento di autonomia finanziaria composto da due magistrati della Corte dei conti, di cui uno con funzioni di presidente e l’altro di dirigente della Corte dei Conti;
• il Controllo di gestione, regolamentato dalle fonti normative presenti nel Decreto Legislativo del 30 luglio 1999, n. 286 e dal Decreto Legislativo del 18 agosto 2000, n. 267. La finalità essenziale è quella di garantire la realizzazione degli obiettivi programmati con una corretta gestione delle risorse pubbliche;
• il Controllo strategico, finalizzato all’accertamento dello stato di attuazione dei programmi e dei risultati dell’attività amministrativa. Il presupposto del controllo strategico è il Documento Unico di Programmazione, noto come DUP. Il controllo strategico è obbligatorio per gli enti aventi popolazione superiore al 15.000 abitanti, come previsto dall’art. 147-ter del Decreto Legislativo 267/2000;
• la valutazione dei dirigenti, svolta mediante la revisione della “Relazione sulla Performance”, da redigere obbligatoriamente per ogni ente entro il 30 giugno di ciascun anno. Ha la funzione di evidenziare i risultati organizzativi ed individuali rispetto ai singoli obiettivi programmati ed alle risorse a disposizione.

Un’implementazione nel sistema dei controlli interni è stata data con l’entrata in vigore dell’articolo 3 del Decreto Legislativo n. 174/2012, introducendo le seguenti attività complementari all’attuazione del controllo di gestione negli enti locali:

• il controllo sugli equilibri finanziari dell’ente, che è strumentale alla realizzazione degli obiettivi di finanza pubblica determinati dal Pareggio di bilancio;
• la verifica, la quale avviene tramite il controllo dello stato di attuazione degli obiettivi gestionali, dell’efficacia e dell’economicità degli organismi gestionali esterni all’ente;
• la verifica della qualità dei servizi erogati, mediante organismi gestionali esterni;
• il controllo sulle società partecipate dagli enti locali, esercitata attraverso l’analisi degli scostamenti rispetto agli obiettivi assegnati, anche con riferimento ai possibili squilibri economico-finanziari rilevati per il bilancio dell’ente locale.

Il Documento Unico di Programmazione (DUP) negli enti locali
In seguito all’analisi dei concetti e degli organi principali del controllo di gestione negli enti locali, procediamo con l’analisi del Documento Unico di Programmazione (d’ora in avanti DUP).
Il DUP è predisposto nel rispetto dei contenuti contabili, previsti dall’art. 170 del TUEL del Decreto Legislativo del 18 agosto 2000, e di programmazione, previsti dall’allegato 4/1 del Decreto Legislativo 118/2011, i quali lo rendono presupposto indispensabile all’approvazione del bilancio di previsione.

“Entro il 31 luglio di ciascun anno la Giunta presenta al Consiglio il Documento unico di programmazione per le conseguenti deliberazioni. Entro il 15 novembre di ciascun anno, con lo schema di delibera del bilancio di previsione finanziario, la Giunta presenta al Consiglio la nota di aggiornamento del Documento unico di programmazione. Con riferimento al periodo di programmazione decorrente dall’esercizio 2015, gli enti locali non sono tenuti alla predisposizione del documento unico di programmazione e allegano al bilancio annuale di previsione una relazione previsionale e programmatica che copra un periodo pari a quello del bilancio pluriennale, secondo le modalità previste dall’ordinamento contabile vigente nell’esercizio 2014. Il primo documento unico di programmazione è adottato con riferimento agli esercizi 2016 e successivi.”

dall’Articolo 170 del Testo Unico Enti Locali

Il DUP è composto da due sezioni:

• la sezione strategica (SeS), con orizzonte temporale pari al mandato amministrativo;
• la sezione operativa (SeO), con orizzonte temporale che coincide con quello del bilancio di previsione.

Gli elementi cardine che compongono il Documento Unico di Programmazione sono:

1. la definizione dei programmi e degli obiettivi da conseguire, intesi sia come performance organizzativa che individuale;
2. il bilancio di programmazione, al fine di individuare e destinare le risorse per realizzare i programmi e gli obiettivi individuati;
3. l’analisi del Piano Economico di Gestione (PEG), il quale permette di assegnare le risorse ai responsabili dei programmi con riferimenti al bilancio di previsione.

Per i Comuni con popolazione uguale o inferiore ai 5.000 abitanti è predisposta una versione semplificata del DUP; una versione ancora più leggera è prevista per i Comuni con popolazione uguale o inferiore ai 2.000 abitanti.

Il Piano Esecutivo di Gestione (PEG) negli enti locali

Ai fini del controllo di gestione, il PEG ha la funzione di rilevare i centri di responsabilità ed è redatto in termini di competenza finanziaria e di cassa. Gli obbiettivi espressi sono di tipo gestionale e sono concordanti con quanto espresso nel DUP. E’ un documento fondamentale in cui vengono individuati ed assegnati ai dirigenti gli obiettivi di gestione con relative risorse strumentali, umane e finanziarie.
Secondo quanto espresso all’art. 169 del TUEL, è espressamente richiesta l’unificazione organica nel PEG del piano dettagliato degli obbiettivi e del piano della performance.

“Si stabilisce che la giunta delibera il piano esecutivo di gestione (PEG) entro venti giorni dall’approvazione del bilancio di previsione, in termini di competenza. Con riferimento al primo esercizio il PEG è redatto anche in termini di cassa, è riferito ai medesimi esercizi considerati nel bilancio, individua gli obiettivi della gestione ed affida gli stessi, unitamente alle dotazioni necessarie, ai responsabili dei servizi.”

Il Piano Esecutivo di Gestione, ai fini del controllo di gestione, è in grado di collegare il ciclo di gestione della performance e il ciclo di programmazione finanziaria dell’ente locale, a condizione che sia stato redatto in maniera appropriata ed entro il 20 gennaio e deve contenere l’individuazione e l’assegnazione degli obbiettivi operativi, le azioni da condurre, le tempistiche da rispettare, le risorse finanziarie da impiegarvi e gli strumenti di monitoraggio adeguati.
Il PEG è uno strumento obbligatorio per le Province e per gli enti con popolazione superiore ai 5.000 abitanti. Per i restanti Comuni è facoltativo, ma è comunque consigliata la sua adozione anche solo in forma semplificata.

Il controllo sulle società partecipate negli enti locali
Il controllo di gestione negli enti locali prevede che le società partecipate dell’ente siano oggetto di un attento monitoraggio.
Per l’attuazione dei controlli sulle società partecipate, secondo quanto previsto dall’art. 170, comma 6, del TUEL, sono da definire preventivamente gli obiettivi gestionali delle suddette società partecipate. Questa pratica viene svolta al fine di rilevare il rapporto tra le società e gli enti proprietari con una particolare attenzione al bilancio, alla situazione contabile, gestionale ed organizzativa.
Ai fini del controllo di gestione, l’ente locale ha l’obbligo di effettuare accertamenti periodici sulle società non quotate partecipate, analizzando possibili scostamenti rispetto agli obbiettivi prefissati, individuando eventuali azioni correttive in riferimento a possibili squilibri economico-finanziari che potrebbero incidere sul bilancio dell’ente stesso.
L’art. 20 del Testo Unico Enti Locali prevede inoltre una ricognizione periodica delle società partecipate detenute dall’ente, attuabile tramite deliberazione del Consiglio Comunale. In caso di eventuale riassetto, è necessario l’inserimento delle suddette modifiche all’interno del referto di controllo di gestione.

“L’articolo 20 del d. lgs. 19 agosto 2016, n. 175, “Testo unico in materia di società a partecipazione pubblica” (TUSP), prevede che, annualmente, entro il 31 dicembre, le amministrazioni pubbliche:
effettuino, con proprio provvedimento, un’analisi dell’assetto complessivo delle società in cui detengono partecipazioni, dirette o indirette, predisponendo, ove ricorrano i presupposti di cui al comma 2 dello stesso art. 20, un piano di riassetto per la loro razionalizzazione, fusione o soppressione, anche mediante messa in liquidazione o cessione;
approvino una relazione sull’attuazione delle misure previste nel piano di razionalizzazione adottato l’anno precedente.”

I parametri di deficit strutturale del controllo di gestione negli enti locali
I parametri di deficit strutturale, al fine un corretto controllo di gestione negli enti locali, sono disposizioni di valenza informativa finalizzati a monitorare o eventualmente segnalare delle possibili criticità finanziarie.
La tabella dei parametri di deficitarietà strutturale è allegata al rendiconto, come previsto dall’articolo 228, comma 5, del Decreto Legislativo 267/2000.

“5. Al conto del bilancio sono annesse la tabella dei parametri di riscontro della situazione di deficitarietà strutturale e la tabella dei parametri gestionali con andamento triennale. Le tabelle sono altresì allegate al certificato del rendiconto.”

Negli enti locali in cui almeno 5 dei 10 parametri risultano fuori linea scatta il regime dei controlli esterni da parte della Commissione per gli elementi finanziari e organici degli enti locali. Il controllo di gestione monitora anche i tassi di copertura dei costi di ogni servizio con le entrate da tariffe, per cui la condizione di ente strutturalmente deficitario comporta in genere anche un aumento delle richieste ai cittadini.

Il contenuto del referto di controllo di gestione e la sua struttura
Negli enti locali il monitoraggio degli elementi citati precedentemente negli altri paragrafi, avviene tramite la redazione del referto di controllo di gestione.
L’elaborazione del referto di controllo di gestione per gli enti locali è obbligatoria per ogni esercizio.
Il termine per l’elaborazione del referto di controllo di gestione relativo all’anno 2020 è stato posto al 31 dicembre 2021.
Lo scopo finale del controllo di gestione è quello di segnalare che le risultanze indicate precedentemente siano in totale corrispondenza con le indicazioni allegate al Rendiconto e contenute nella relazione di Giunta, redatta ai sensi dell’art. 151, comma 6 del TUEL, al fine di certificare l’operato dell’attività amministrativa rispetto alla pianificazione ed alla programmazione di inizio esercizio.
Il contenuto del referto di controllo di gestione è articolato in sei parti:

• la prima parte, di carattere ricognitivo, si propone di inquadrare l’attività del controllo nell’ente con una breve presentazione dei principali organi attivati, del personale assegnato e delle attività e funzioni loro affidate;
• una seconda, diretta a fornire informazioni relative alla gestione finanziaria dell’ente, anche attraverso la produzione di indicatori utili per dimostrare una sana gestione finanziaria ed economica;
• una terza, relativa all’analisi dei parametri di deficit strutturale;
• una quarta, dedicata alle risultanze di controllo specifiche previste ex lege, con particolare riguardo al riscontro del rispetto del pareggio di bilancio, degli adempimenti previsti all’articolo 1, comma 173, della legge n. 266/2005 ed altri adempimenti svolti in corso d’anno;
• una quinta, diretta a presentare informazioni relative alla gestione dei servizi ed ai rapporti con le società partecipate (governance esterna);
• una sesta, finalizzata a dimostrare l’efficacia dell’azione condotta attraverso lo stato di attuazione degli obiettivi strategici ed operativi e il grado di raggiungimento degli obiettivi prettamente esecutivi/gestionali.

Quest’ultimo punto prevede l’analisi del DUP, in cui si confrontano gli obiettivi strategici ed operativi delineati ad inizio anno con l’effettivo operato dell’azione amministrativa. Questi sono sintetizzabili sotto due aspetti:

1. sotto il profilo della gestione finanziaria, con la segnalazione di eventuale avanzo o disavanzo dell’esercizio preso in esame e dell’eventuale presenza o assenza di debiti fuori bilancio. L’esito positivo dei controlli finanziari è dato dalla conferma del permanere degli equilibri di bilancio e del rispetto dei principi contabili;
2. sotto il profilo strutturale, tramite il riscontro della situazione di deficitarietà strutturale che non evidenziano anomalie tali da delineare una situazione di pre-dissesto finanziario.

L’analisi della gestione nel referto di controllo di gestione
L’analisi del controllo gestione negli enti locali, avviene mediante l’uso di diversi strumenti finanziari, al fine di poter valutare correttamente l’impatto dei costi sostenuti dall’azione amministrativa per raggiungere gli obiettivi prefissati.
I principali elementi di valutazione finanziaria presi in esame sono:

• l’analisi delle risultanze contabili, che ci permettono di misurare gli effetti della gestione sul patrimonio dell’ente;
• la verifica degli equilibri finanziari, che deve essere revisionata periodicamente (ogni 6 mesi o almeno una volta all’anno). Ha lo scopo di verifica per le condizioni di equilibrio o squilibrio di bilancio;
• i risultati della gestione economica, i quali rappresentano il valore di sintesi dell’intera gestione economica dell’ente locale;
• i risultati della gestione patrimoniale, direttamente collegati ai risultati della gestione economica. In questa fase si analizzano principalmente le variazioni tra l’attivo e il passivo e l’eventuale incremento o decremento del patrimonio netto con il risultato economico d’esercizio;
• la gestione dei residui, questa fase ci permette di analizzare quanto il risultato di amministrazione abbia influenzato l’andamento delle riscossioni dei crediti e dei debiti rispetto agli esercizi precedenti. Viene inoltre segnalato l’ammontare complessivo dei residui attivi e passivi scaturiti dall’attività di riaccertamento;
• l’analisi dell’avanzo o del disavanzo applicato all’esercizio, di cui si considera appunto l’eventuale avanzo o disavanzo, relativo all’anno precedente, e ne si valuta l’impatto diretto nell’esercizio contabile attuale;
• l’analisi delle entrate e delle spese;
• il livello di indebitamento dell’ente, soggetto a particolare monitoraggio secondo quanto stabilito dal Decreto Legislativo 267/2000. Il ricorso all’indebitamento da parte dell’ente ha ripercussioni sul bilancio per tutta la durata del periodo di ammortamento del finanziamento e le relative quote di interesse devono trovare copertura tramite la riduzione delle spese correnti o l’incremento delle centrate correnti;
• il rilascio di eventuali garanzie fidejussorie per l’assunzione di mutui destinati ad investimenti o per altre operazioni di indebitamento. E’ importante che vengano segnalate all’interno del controllo di gestione.

Lorenzo Cavallo