Il Fondo Anticipazione Liquidità, e la sua gestione contabile insieme alla pianificazione del suo rientro, ritornano al centro dell’attenzione dopo la recente sentenza della Corte Costituzionale, la n. 80, che rimette in gioco il tutto.
Un percorso iniziato nell’oramai lontano 2013 torna ora a rimescolare gli equilibri sui quali molti enti hanno basato la propria situazione di non deficitarietà.
In un contesto che vede agire la Ragioneria Generale dello Stato, la Corte dei Conti e la Corte Costituzionale assistiamo a un intreccio di norme che spesso mischiano il principio di cassa con quello della competenza, il rientro dell’indebitamento con l’improprio finanziamento, la programmazione con la violazione dei principi costituzionali.
Partendo quindi “dal passato” analizziamo il percorso che ci ha portato oggi ad attendere gli esiti del nuovo confronto apertosi sull’anticipazione di liquidità e la sua gestione.
La sentenza 4/2020 Corte Costituzionale e l’equità intergenerazionale
Peraltro, i Giudici della Corte Costituzionale richiamano anche un Principio già affermato in altre occasioni nel passato, tra cui la Sentenza n. 18/2019, ovvero il rispetto dell’equità intergenerazionale, affermando che:
“permettere – come fanno la disposizione originaria e quella di interpretazione autentica censurata – la sostituzione di detto accantonamento [quello al ‘Fcde’] mediante la doppia contabilizzazione dell’anticipazione di liquidità …. vanifica la possibilità di stimare le risorse disponibili secondo prudenza, così contraddicendo il presupposto funzionale del ‘Fondo’ stesso. Per quel che riguarda l’alterazione del risultato di amministrazione, la contabilizzazione tra le parti attive del rendiconto delle anticipazioni di liquidità, già facenti parte del ‘Fondo di cassa’ di fine esercizio, migliora in modo solo apparente il risultato di amministrazione, così esonerando l’Ente Locale dalle necessarie operazioni di rientro dal deficit, che non saranno parametrate sul disavanzo effettivo ma su quello alterato dall’anomala contabilizzazione del ‘Fondo anticipazioni liquidità. Ciò pregiudica ulteriormente, in violazione degli artt. 81 e 97, comma 1, primo periodo, della Costituzione, l’equilibrio strutturale dell’Ente Locale in questione, in quanto alla situazione deficitaria precedente si aggiunge quella derivante dall’impiego indebito dell’anticipazione”.
Con la sentenza n. 4/2020, la Corte Costituzionale aveva puntualizzato che le anticipazioni di liquidità sono utilizzabili dagli enti locali solo per pagare passività pregresse iscritte in bilancio e hanno l’unico scopo di provvedere a recuperare risorse nel caso in cui l’ente non sia in grado di pagare le passività accumulate negli esercizi; andando così a consolidare il divieto di utilizzare le anticipazioni di liquidità per attenuare il risultato di amministrazione e di conseguenza offrire nuove forme di copertura giuridica della spesa; aumentandone la capacità in netto contrasto con l’articolo 119, comma sesto della Costituzione evitando per l’appunto effetti espansivi della capacità di spesa dell’ente.
Il DL 162/2019
Il legislatore ha affrontato la possibile conseguenza della sentenza della Corte Costituzionale n. 4/2020, introducendo con l’articolo 39-ter del DL 162/2019, convertito con la legge 8/2020. Al comma 1, ha disposto che in sede di approvazione del rendiconto 2019, gli enti locali espongono nel prospetto del risultato di amministrazione le anticipazioni acquisite negli anni, ma non ancora rimborsate al 31 dicembre 2019 nel fondo anticipazione di liquidità (Fal). Successivamente, la stessa norma al comma 2, ha introdotto la possibilità di ripianare il peggioramento del disavanzo determinato dall’accantonamento al Fal, distinto dal Fcde con quote annuali, a partire dal 2020, per un importo pari all’ammontare dell’anticipazione rimborsata nel corso dell’esercizio di riferimento, quindi a seconda dall’anno del ricorso all’anticipazione e del relativo piano di ammortamento. Al comma 3, è stabilito che il fondo di anticipazione di liquidità a partire dal bilancio di previsione 2020-2022, in entrata è iscritto, come utilizzo del risultato di amministrazione, un importo pari al fondo anticipazione di liquidità accantonato nel risultato di amministrazione 2019 e il medesimo importo è iscritto come fondo anticipazione di liquidità nel titolo 4 della spesa dell’esercizio 2020, riguardante il rimborso dei prestiti, al netto del rimborso dell’anticipazione effettuato nell’esercizio; per gli esercizi successivi si segue la stessa modalità. Tutto ciò in deroga ai limiti di applicazione degli avanzi da parte degli enti che sono in disavanzo di amministrazione.
Per comodità riportiamo il dettato normativo:
che prevede:
- Al fine di dare attuazione alla Sentenza della Corte Costituzionale n. 4 del 28 gennaio 2020, in sede di approvazione del rendiconto 2019 gli Enti Locali accantonano il ‘Fondo anticipazione di liquidità’ nel risultato di amministrazione al 31 dicembre 2019, per un importo pari all’ammontare complessivo delle anticipazioni di cui al DL. n. 35/2013, convertito, con modificazioni, dalla Legge n. 64/2013, e successivi rifinanziamenti, incassate negli esercizi precedenti e non ancora rimborsate alla data del 31 dicembre 2019.
- L’eventuale peggioramento del disavanzo di amministrazione al 31 dicembre 2019 rispetto all’esercizio precedente, per un importo non superiore all’incremento dell’accantonamento al ‘Fondo anticipazione di liquidità’ effettuato in sede di rendiconto 2019, è ripianato annualmente, a decorrere dall’anno 2020, per un importo pari all’ammontare dell’anticipazione rimborsata nel corso dell’esercizio.
- Il ‘Fondo anticipazione di liquidità’ costituito ai sensi del comma 1 è annualmente utilizzato secondo le seguenti modalità:
- nel bilancio di previsione 2020-2022, nell’entrata dell’esercizio 2020 è iscritto, come utilizzo del risultato di amministrazione, un importo pari al fondo anticipazione di liquidità accantonato nel risultato di amministrazione 2019 e il medesimo importo è iscritto come ‘Fondo anticipazione di liquidità’ nel Titolo 4 della Missione 20 – Programma 03 della spesa dell’esercizio 2020, riguardante il rimborso dei prestiti, al netto del rimborso dell’anticipazione effettuato nell’esercizio;
- dall’esercizio 2021, fino al completo utilizzo del ‘Fondo anticipazione di liquidità’, nell’entrata di ciascun esercizio del bilancio di previsione è applicato il fondo stanziato nella spesa dell’esercizio precedente e nella spesa è stanziato il medesimo fondo al netto del rimborso dell’anticipazione effettuato nell’esercizio.
- La quota del risultato di amministrazione accantonata nel ‘Fondo anticipazione di liquidità’ è applicata al bilancio di previsione anche da parte degli enti in disavanzo di amministrazione.
La sentenza Corte Costituzionale n. 80 del 2021
La nuova sentenza ha origine da un’eccezione sollevata dalla Sezione regionale Puglia della Corte dei Conti sul caso di un Comune capoluogo in condizione di “predissesto” che, nel riformulare il proprio disavanzo 2019 ha determinato, in applicazione dell’art. 39-ter, uno specifico periodo di ripiano (e conseguente minore quota di ammortamento annuale) per la quota incrementale di disavanzo esclusivamente riconducibile al più incisivo effetto della sentenza CCost 4/2020.
In sostanza, la Corte ha ritenuto non conforme ai principi costituzionali un trattamento specifico della quota di disavanzo derivante dalla pur corretta determinazione del FAL, già – come si è detto – indotta dalla sentenza CCost 4/2020. Ne deriva che il disavanzo in questione debba essere ripianato secondo le regole che presiedono i ripiani previsti ordinariamente dalle norme vigenti, ossia per la generalità degli enti in un triennio e comunque in un arco temporale non eccedente la durata residua del mandato del sindaco o del presidente della Provincia, ovvero per gli enti in predissesto nel periodo di ripiano previsto dal piano di riequilibrio pluriennale.
La Corte Costituzionale, su input dalla Corte dei Conti Puglia ha dichiarato l’illegittimità costituzionale dell’articolo 39-ter, commi 2 e 3, del decreto legge 162/2019, la cui decisione investe i bilanci degli enti in dissesto o procedura di riequilibrio e quelli che hanno ricevuto anticipazioni di liquidità.
La Corte ha evidenziato che il comma 2 dell’articolo 39 ter, costituirebbe una rilevante deroga al normale regime di rientro dal disavanzo previste dal Tuel. Di più si consentirebbe il trasferimento dell’onere del debito (disavanzo) dalla generazione che ha goduto dei vantaggi della spesa corrente a quelle successive, ampliando indebitamente il deficit e prevedendo un’ulteriore dilazione del ripiano in tempi incompatibili con i principi di responsabilità del mandato elettivo e dell’equità intergenerazionale.
La Corte costituzionale ha chiarito che il comma 3 dell’articolo 39-ter consente di finanziare la restituzione delle quote annuali dell’anticipazione di liquidità con l’utilizzo della stessa quota accantonata come Fal nel risultato di amministrazione, in discontinuità rispetto al principio contabile contenuto nel punto 3.20-bis dell’Allegato 4/2 al decreto legislativo 118/2011, che sottolinea la necessità che gli enti beneficiari delle anticipazioni di liquidità, reperiscano in bilancio le risorse effettive per il pagamento della restituzione della rata annuale. In questo modo ogni anno il Fal verrebbe impiegato per rimborsare la relativa quota annuale ampliando la spesa corrente, in grado di alterare il risultato di amministrazione e l’equilibrio del bilancio. Secondo la Corte dei conti la contabilizzazione (articolo 39-ter) produce un fittizio miglioramento del risultato di amministrazione, con spazi di spesa utilizzati indebitamente all’ampliamento di quella corrente.
In merito, il punto di vista di Arconet, nel rispetto del principio applicato della contabilità finanziaria n. 5.6, le spese per il rimborso dell’anticipazione vengono impegnate nei bilanci, in base al piano di ammortamento, distinguendo la parte corrente e la parte in conto capitale. Le rate di ammortamento dell’anticipazione non possono trovare il pagamento sullo stanziamento «Fondo destinato a restituzione anticipazione» e pertanto non è possibile finanziare questa spesa con la quota del risultato di amministrazione che si è formato nell’anno di accertamento dell’entrata, ne segue che i rimborsi dell’anticipazione, devono essere finanziati dal bilancio corrente.
È emerso, nella sentenza, come l’accantonamento per il Fal non può essere utilizzato per rimborsare la stessa anticipazione di liquidità o per ripianare il disavanzo pregresso. Secondo i giudici costituzionali la norma autorizza un illegittimo incremento della capacità di spesa precludendo un corretto ripiano del disavanzo. Gli enti locali avrebbero dovuto soltanto rideterminare, virtualmente, il risultato di amministrazione, anno per anno, secondo le regole vigenti, e ripianare l’eventuale maggior disavanzo, risultante dal ricalcolo, secondo le regole ordinarie previste dall’articolo 188 del Tuel. In sostanza vengono riconfermate tutte le censure già mosse con le sentenze n. 4/2020 e n. 115/2020, rilevando la violazione del principio di responsabilità democratica, con il differimento della copertura del disavanzo oltre il mandato elettorale, aggravato da una destinazione del Fal diversa da quella del pagamento dei debiti pregressi, permettendo di reperire nello stesso fondo le risorse per il rimborso annuale dell’anticipazione. In questo modo si produrrebbe un miglioramento fittizio del disavanzo, con l’effetto di esonerare gli enti dall’approvazione di un piano di rientro del deficit.
Possibili soluzioni
La prima è una soluzione più “contabile”, che faccia rientrare il problema dell’extradeficit nell’alveo del riaccertamento straordinario del 2015 (le anticipazioni sblocca-debiti alla base del lungo botta e risposta con la Consulta sono del 2013) e riapra quindi le porte al ripiano trentennale che sono state chiuse dalla sentenza 80/2021. L’alternativa è più “finanziaria”, e passa da un aiuto statale per coprire nel breve giro di pochi anni (tre o cinque) i circa 2,5 miliardi di deficit da anticipazione presenti nei bilanci comunali (la cifra sale verso quota 3 miliardi con Città metropolitane e Province).
di Marco Sigaudo
