PNRR, Antiriciclaggio negli Enti Locali

Parliamo di antiriciclaggio negli Enti Locali e iniziamo con un comunicato recente, datato 31 maggio 2022, con cui l’Unità di Informazione Finanziaria per l’Italia (UIF) trattando della prevenzione dei rischi connessi all’attuazione del PNRR, ha evidenziato, ai fini della prevenzione dei rischi di infiltrazione criminale nell’impiego dei fondi rivenienti dal PNRR, la necessità di valorizzare l’adempimento degli obblighi antiriciclaggio negli enti locali con l’intento di consentire la tempestiva individuazione di eventuali sospetti di sviamento delle risorse rispetto all’obiettivo per cui sono state stanziate.

Il comunicato è recente ma si parla di antiriciclaggio negli Enti Locali da oltre 30 anni. Gli uffici delle Pubbliche amministrazioni sono infatti chiamati a svolgere un importante ruolo nel sistema italiano di prevenzione del riciclaggio fin dal 1991.

Per proseguire nell’approfondimento facciamo tesoro del contenuto dei “Quaderni dell’antiriciclaggio” di settembre 2022.

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Antiriciclaggio e anticorruzione

Il contributo delle Pubbliche amministrazioni al contrasto del riciclaggio è sempre stato estremamente esiguo e, ancora oggi, pochissime realtà adottano questa normativa che, solo ultimamente, è tornata al centro dell’attenzione alla luce dei finanziamenti collegati al PNRR.

Il sistema dell’antiriciclaggio negli Enti Locali non deve essere realizzato pensando di attuare solo delle formali procedure atte ad arricchire la burocrazia, deve invece svilupparsi una procedura che accompagni la regolare gestione della Pubblica amministrazione, venendo applicata nelle situazioni che lo richiedono.

Si può affermare che una normativa ben più conosciuta ed applicata derivi dall’antiriciclaggio, stiamo parlando dell’anticorruzione. Le similitudini, non si può e non si deve infatti parlare di sovrapposizione, piuttosto di ambiti paralleli, sono molteplici. Vediamo ad esempio come si sia in presenza di:

• un’analisi di rischio
• indicatori di situazioni di anomalia
• una struttura organizzativa dotata di sistemi di comunicazione
• possibilità di effettuare segnalazioni alle autorità competenti in presenza di posizioni che si prestino a far presagire ingerenze illegali.

È quindi importante dire come, nel momento in cui si parla di antiriciclaggio negli Enti Locali, non c’è la necessità di adottare un piano, ma si deve costituire un sistema.

I meccanismi dell’antiriciclaggio non sono necessariamente preventivi, spesso si sviluppano in itinere, di pari passo con gli affidamenti e, nella loro applicazione, la pubblica amministrazione potrebbe trovarsi davanti a delle posizioni che potrebbero avere sia risvolto penale che amministrativo.

Antiriciclaggio negli Enti Locali, origini e sviluppo

L’antiriciclaggio negli Enti Locali è nato con il d.l. 3 maggio 1991, n. 143, convertito, con modificazioni, dalla legge 5 luglio 1991, n. 197. Questo disegno di legge è stato il primo atto normativo che introdusse nell’ordinamento italiano regole a carattere amministrativo volte a prevenire il riciclaggio di denaro frutto o provento di reati; tra i vari destinatari dei nuovi obblighi rileviamo anche gli “uffici della pubblica amministrazione, ivi compresi gli uffici postali”.

Un intervento di “snellimento” operativo si è avuto con il d.lgs. 20 febbraio 2004, n. 566.

Questo decreto è intervenuto, in merito al sistema dell’antiriciclaggio negli enti locali, esonerando gli uffici delle pubbliche amministrazioni dall’applicazione delle disposizioni in materia di identificazione e registrazione, mantenendo tuttavia in capo agli stessi l’obbligo di segnalazione delle operazioni sospette, segnalazioni sospette che oggi vengono indirizzate all’Unità di Informazione Finanziaria per l’Italia.

Antiriciclaggio negli Enti Locali, le nuove disposizioni

Importanti novità sull’antiriciclaggio negli Enti Locali sono arrivate con il d.lgs. 25 maggio 2017, n. 90, di recepimento della Direttiva (UE) 2015/849, che ha introdotto rilevanti modifiche al d.lgs. 231/2007 e ridefinito il perimetro e il ruolo degli uffici pubblici all’interno del sistema di prevenzione, sostituendo integralmente l’art. 10 con una disposizione specificamente intitolata “Pubbliche amministrazioni”. All’esito di questa revisione, gli uffici pubblici non sono più formalmente inclusi nel novero dei soggetti obbligati, ma sono comunque chiamati a fornire un contributo attivo al sistema, mediante la “comunicazione” alla UIF di “dati e informazioni concernenti le operazioni sospette di cui vengano a conoscenza nell’esercizio della propria attività istituzionale”. Pur avendo collocato le pubbliche amministrazioni su un piano diverso rispetto ai soggetti obbligati, il legislatore non ha quindi disconosciuto l’importante apporto che queste ultime possono dare al sistema antiriciclaggio.

Antiriciclaggio negli Enti Locali, i soggetti coinvolti

Oltre alla UIF, agli Organi investigativi e all’Autorità giudiziaria, altre autorità pubbliche operano, infatti, all’interno del sistema di prevenzione e sono tenute a collaborare tra loro per garantire il buon funzionamento del sistema nel suo complesso:

• il Ministro/Ministero dell’economia e delle finanze (presso il quale è costituito, con compiti di coordinamento dell’intero apparato, il Comitato di Sicurezza Finanziaria-CSF), responsabile delle politiche di prevenzione e della promozione della collaborazione fra le autorità;
• le Autorità di vigilanza di settore, titolari di poteri normativi, di controllo e sanzionatori nei confronti dei soggetti obbligati sottoposti alla rispettiva vigilanza;
• le cd. “amministrazioni e organismi interessati”, definiti, a seguito dell’ultima riforma del 2019 come “le amministrazioni, ivi comprese le agenzie fiscali, titolari di poteri di controllo ovvero competenti al rilascio di concessioni, autorizzazioni, licenze o altri titoli abilitativi comunque denominati, nei confronti dei soggetti obbligati e gli organismi preposti alla vigilanza sul possesso dei requisiti di professionalità e onorabilità, prescritti dalla pertinente normativa di settore nei confronti dei predetti soggetti”. In base all’art. 12, comma 2, del d.lgs. 231/2007, le amministrazioni e gli organismi interessati sono tenuti a informare la UIF di situazioni, ritenute correlate a fattispecie di riciclaggio e 8 Direttiva (UE) 2018/843. Il decreto contiene inoltre disposizioni integrative e correttive dello stesso d.lgs. 231/2007. 13 finanziamento del terrorismo, di cui vengano a conoscenza nell’esercizio della propria attività istituzionale.

Antiriciclaggio negli Enti Locali, i settori interessati

Parlando di antiriciclaggio negli Enti Locali, e volendo porre l’attenzione sui settori interessati, prendiamo in considerazione l’art. 10, comma 1, del d.lgs. 231/2007.

I doveri di comunicazione antiriciclaggio si applicano agli uffici delle pubbliche amministrazioni competenti allo svolgimento di compiti di amministrazione attiva o di controllo, nell’ambito di:

• procedimenti finalizzati all’adozione di provvedimenti di autorizzazione o concessione;
• procedure di scelta del contraente per l’affidamento di lavori, forniture e servizi secondo le disposizioni di cui al codice dei contratti pubblici;
• procedimenti di concessione ed erogazione di sovvenzioni, contributi, sussidi, ausili finanziari, nonché attribuzioni di vantaggi economici di qualunque genere a persone fisiche ed enti pubblici e privati.

Agli uffici pubblici così delimitati, l’art. 10 del decreto richiede, al comma 3, di adottare procedure interne, proporzionate alle proprie dimensioni organizzative e operative, idonee a valutare il livello di esposizione al rischio, e di indicare le misure necessarie a mitigarlo. Il comma 4 regola specificamente il dovere di comunicare alla UIF dati e informazioni concernenti le operazioni sospette di cui vengano a conoscenza nell’esercizio della propria attività istituzionale, al fine di consentire lo svolgimento di analisi finanziarie mirate a far emergere fenomeni di riciclaggio e di finanziamento del terrorismo. Infine, in base al comma 5, le medesime pubbliche amministrazioni devono adottare, nel quadro dei programmi di formazione continua del personale (realizzati ex art. 3 del d.lgs. 1° dicembre 2009, n. 178), misure idonee ad assicurare il riconoscimento, da parte dei propri dipendenti, delle fattispecie meritevoli di essere comunicate alla UIF.

L’inosservanza degli obblighi previsti dall’art. 10 del decreto antiriciclaggio assume rilievo ai fini della responsabilità dirigenziale di cui all’art. 21, comma 1-bis, del d.lgs. n. 165/2011.

Antiriciclaggio negli Enti Locali, misure operative

Per ottemperare agli obblighi antiriciclaggio per gli Enti Locali, le pubbliche amministrazioni di cui all’art. 10 devono effettuare una preliminare attività di mappatura, valutazione e mitigazione dei rischi di riciclaggio e di finanziamento del terrorismo. In base al comma 3 dell’art. 10, spetta al CSF il compito di indirizzare questa attività di analisi, mediante l’adozione di “linee guida per la mappatura e la valutazione dei rischi di riciclaggio e finanziamento del terrorismo cui gli uffici delle Pubbliche amministrazioni, responsabili dei procedimenti di cui al comma 1, sono esposti nell’esercizio della propria attività istituzionale. Sulla base delle predette linee guida, le medesime Pubbliche amministrazioni adottano procedure interne, proporzionate alle proprie dimensioni organizzative e operative, idonee a valutare il livello di esposizione dei propri uffici al rischio e indicano le misure necessarie a mitigarlo”. Le amministrazioni sono dunque tenute, in prima battuta, ad analizzare i propri processi al fine di individuare le aree di attività maggiormente esposte al rischio di venire a contatto con fattispecie di riciclaggio; nell’effettuare quest’analisi devono essere valutate le caratteristiche soggettive, i comportamenti e le attività dei soggetti interessati ai procedimenti amministrativi.

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Antiriciclaggio negli Enti Locali, il soggetto gestore

A prescindere dall’organizzazione interna prescelta, alle pubbliche amministrazioni si chiede di individuare, con provvedimento formalizzato, un “gestore”, quale soggetto delegato a valutare ed effettuare le comunicazioni alla UIF. La stessa UIF, con proprio Provvedimento del 23 aprile 201814 ha specificato che “al fine di garantire efficacia e riservatezza nella gestione delle informazioni, la UIF considera quale proprio interlocutore per tutte le comunicazioni e i relativi approfondimenti la persona individuata quale «gestore» e la connessa struttura organizzativa indicate in sede di adesione al sistema di comunicazione on-line”. Tramite l’iscrizione al Portale della Banca d’Italia, Infostat-UIF, le amministrazioni si pongono materialmente in condizione di inviare alla UIF le comunicazioni di operazioni sospette e attraverso l’indicazione del “gestore”, si consente altresì all’Unità di individuare un interlocutore di riferimento al quale inoltrare eventuali richieste di informazioni necessarie per l’approfondimento finanziario delle segnalazioni.

Sotto il profilo dei modelli organizzativi, è frequente l’integrazione tra presidi antiriciclaggio e presidi anticorruzione, con la nomina in qualità di “gestore” del medesimo soggetto che svolge la funzione di “Responsabile della prevenzione della corruzione e della trasparenza”.

Antiriciclaggio negli Enti Locali, quali informazioni

Il principale contributo richiesto agli uffici pubblici ,nell’ambito dei procedimenti caratterizzanti l’adozione e applicazione del sistema antiriciclaggio negli Enti Locali, consiste nel comunicare alla UIF “dati e informazioni concernenti le operazioni sospette di cui vengano a conoscenza nell’esercizio della propria attività istituzionale”, al fine di “consentire lo svolgimento di analisi finanziarie mirate a far emergere fenomeni di riciclaggio” (art. 10, comma 4, del decreto antiriciclaggio).

Non è richiesto lo svolgimento di attività esplorative volte alla ricerca di operazioni sospette al di fuori del perimetro delle attività proprie di ciascun ufficio pubblico; inoltre, non sono imposti adempimenti che comportino rallentamenti o interruzioni dell’attività amministrativa

Al fine di comprendere, più in dettaglio, cosa si intende per “operazione sospetta” occorre richiamare l’art. 35 del decreto antiriciclaggio, che disciplina l’obbligo di segnalazione previsto per i soggetti obbligati e che richiede a questi ultimi di inviare, senza ritardo, una segnalazione alla UIF “quando sanno, sospettano o hanno motivi ragionevoli per sospettare che siano in corso o che siano state compiute o tentate operazioni di riciclaggio o di finanziamento del terrorismo o che comunque i fondi, indipendentemente dalla loro entità, provengano da attività criminosa”. Il medesimo articolo chiarisce inoltre che “il sospetto è desunto dalle caratteristiche, dall’entità, dalla natura delle operazioni, dal loro collegamento o frazionamento o da qualsivoglia altra circostanza conosciuta, in ragione delle funzioni esercitate, tenuto conto anche della capacità economica e dell’attività svolta dal soggetto cui è riferita, in base agli elementi acquisiti ai sensi del presente decreto”.