DUP – Documento Unico di Programmazione

Cos’è il DUP

Nel quadro del nuovo ordinamento contabile introdotto dal Decreto Legislativo 23 giugno 2011, n. 118, la programmazione finanziaria e strategica degli enti locali assume un ruolo centrale e imprescindibile nella gestione amministrativa.

Secondo quanto disposto dal principio contabile applicato concernente la programmazione di bilancio (allegato 4/1 al D. Lgs. 118/2011), la programmazione rappresenta un processo strutturato di analisi e valutazione che consente di comparare, ordinare e coordinare in maniera coerente politiche e piani per il governo del territorio.

Tale processo si sviluppa entro un arco temporale definito e ha come obiettivo l’organizzazione delle attività e delle risorse in funzione del perseguimento di fini sociali e della promozione dello sviluppo economico e civile delle comunità locali.

Il percorso programmatorio degli enti locali si fonda sul rispetto delle compatibilità economico-finanziarie e tiene conto dell’evoluzione gestionale dell’ente, in un’ottica di sostenibilità e adattabilità.

La programmazione degli enti locali prende avvio con la definizione delle linee programmatiche di mandato, che rappresentano l’orientamento politico e strategico del governo locale.

All’interno di questo quadro metodologico si inserisce il DUP – Documento Unico di Programmazione, lo strumento cardine che consente di integrare e connettere la fase strategica e quella operativa della programmazione.

Il DUP rappresenta infatti il documento di sintesi e indirizzo che guida in modo unitario e sistemico l’azione amministrativa, permettendo di fronteggiare efficacemente le discontinuità ambientali, sociali e organizzative.

Il Documento Unico di Programmazione è:

• Uno strumento di carattere generale.
• Obbligatorio per tutti gli enti locali.
• Presentato annualmente al Consiglio comunale entro il 31 luglio, come previsto dall’art. 151, comma 1, del Testo Unico degli Enti Locali (TUEL), D.Lgs. 18 agosto 2000, n. 267.

La funzione del DUP è propedeutica e determinante per la redazione del bilancio di previsione. L’art. 151, comma 1 del TUEL stabilisce infatti che:

“Le previsioni del bilancio sono elaborate sulla base delle linee strategiche contenute nel Documento Unico di Programmazione, osservando i principi contabili generali ed applicati allegati al decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118, e successive modificazioni”.

Iter di approvazione

L’iter di approvazione del Documento Unico di Programmazione (DUP) rappresenta un passaggio cruciale all’interno del ciclo della programmazione economico-finanziaria degli enti locali.

Di seguito si illustrano i passaggi fondamentali dell’iter di approvazione del DUP:

• Adozione da parte della Giunta comunale: L’iniziativa formale di avvio del processo compete alla Giunta, la quale adotta il DUP, con deliberazione esplicita. La normativa non impone forme particolari per la presentazione al Consiglio, ma la modalità ritenuta più lineare prevede una delibera di Giunta che approvi il documento, eventualmente accompagnata da una convocazione del Consiglio per l’illustrazione e la successiva discussione.
• Presentazione al Consiglio entro il 31 luglio: L’articolo 151, comma 1, del Testo Unico degli Enti Locali (TUEL), D.Lgs. 267/2000, stabilisce che il DUP debba essere presentato al Consiglio entro il 31 luglio di ogni anno. Si tratta di un termine di natura ordinatoria, come precisato anche dalla Conferenza Stato-Città e Autonomie locali: il mancato rispetto della scadenza non comporta sanzioni, ma è opportuno che gli enti osservino eventuali tempistiche più stringenti previste nei propri regolamenti di contabilità.
• Deliberazione del Consiglio: La legge non prevede un termine specifico entro cui il Consiglio debba deliberare sul DUP, lasciando agli enti un ampio margine di autonomia nella gestione della funzione di programmazione. Tuttavia, la deliberazione consiliare è necessaria: l’approvazione del DUP è infatti parte integrante e obbligatoria del ciclo della programmazione, poiché consente di dare attuazione agli indirizzi strategici e operativi dell’ente.
• Approvazione formale del DUP: Il DUP deve essere approvato dal Consiglio comunale con delibera ad hoc, in un momento antecedente rispetto all’approvazione del bilancio di previsione.
• Nota di aggiornamento (eventuale): Entro il 15 novembre, la Giunta ha facoltà di presentare una nota di aggiornamento del DUP.

In assenza di tali condizioni, e qualora il DUP già approvato sia ritenuto coerente con gli indirizzi del Consiglio e con la situazione gestionale dell’ente, non è richiesto alcun aggiornamento.

Qualora invece venga presentata, anche la nota di aggiornamento deve essere approvata dal Consiglio, preferibilmente in concomitanza con l’approvazione del bilancio di previsione.

Il DUP come strumento di programmazione

Il Documento Unico di Programmazione (DUP) rappresenta lo strumento cardine della programmazione strategica e operativa degli enti locali italiani.

La sua funzione principale è quella di assicurare una visione integrata e coerente delle politiche pubbliche, consentendo agli enti di pianificare in modo razionale l’impiego delle risorse e il perseguimento degli obiettivi sociali, economici e civili a favore delle comunità amministrate.

Il DUP si configura come un documento obbligatorio, di carattere generale, e costituisce il presupposto indispensabile per la redazione del bilancio di previsione. Quest’ultimo deve necessariamente essere costruito a partire dalle linee strategiche contenute nel DUP, a testimonianza del rapporto di consequenzialità e subordinazione tra la programmazione politica e quella finanziaria.

Il processo di elaborazione del DUP implica il coinvolgimento attivo degli stakeholders e si conclude con l’assunzione di decisioni politiche e gestionali formalizzate nei documenti di programmazione.

L’attendibilità, la congruità e la coerenza interna ed esterna del DUP sono indicatori essenziali dell’affidabilità istituzionale dell’ente locale e della qualità della sua governance.

Il DUP semplificato e super-semplificato

Il Documento Unico di Programmazione (DUP) costituisce uno strumento essenziale di programmazione per gli enti locali.

La normativa vigente prevede, accanto alla forma ordinaria, due modalità semplificate destinate ai comuni di minori dimensioni: il DUP semplificato per i comuni con popolazione fino a 5.000 abitanti e il DUP super-semplificato per quelli fino a 2.000 abitanti.

Il DUP semplificato risponde all’esigenza di alleggerire gli adempimenti programmatori per i comuni più piccoli, pur mantenendo l’impostazione strategica e operativa propria del documento.

Presenta infatti contenuti minimi ridotti rispetto al DUP ordinario, ma deve comunque delineare le linee cardine della programmazione per l’intero periodo di mandato e riportare le scelte amministrative più significative.

In particolare, il documento include un’analisi interna ed esterna dell’ente, evidenziando:

• Le caratteristiche territoriali, socio-economiche e demografiche.
• L’organizzazione e la gestione dei servizi pubblici locali.
• La gestione del personale e delle risorse umane.
• I vincoli imposti dalla finanza pubblica.

Il DUP semplificato definisce inoltre gli indirizzi generali dell’amministrazione in relazione a:

• Entrate (tributi, tariffe, entrate straordinarie, indebitamento).
• Spese (personale, acquisto di beni e servizi, opere pubbliche).
• Investimenti in corso.
• Equilibri finanziari e contabili.
• Obiettivi principali per ciascuna missione attiva.
• Gestione del patrimonio.

Il DUP super-semplificato rappresenta un’ulteriore forma di semplificazione, destinata esclusivamente ai comuni con popolazione non superiore a 2.000 abitanti.

In questa versione, il documento può limitarsi a illustrare le principali voci di entrata e di spesa, distinte tra parte corrente e parte in conto capitale.

Sono comunque richiesti alcuni elementi minimi di contenuto, tra cui:

• La descrizione dell’organizzazione e delle modalità di gestione dei servizi pubblici, con attenzione particolare alle forme associative.
• La coerenza della programmazione con gli strumenti urbanistici vigenti.
• La politica tributaria e tariffaria adottata.
• L’organizzazione interna dell’ente e del personale.
• Il piano degli investimenti previsti e la relativa copertura finanziaria.
• Il rispetto delle regole di finanza pubblica.

Anche nel caso del DUP super-semplificato, è necessario evidenziare l’eventuale non coincidenza tra l’orizzonte temporale del mandato amministrativo e quello del bilancio di previsione.

Il DUP ordinario

Il Documento Unico di Programmazione (DUP) ordinario rappresenta la forma piena e articolata del principale strumento di programmazione strategica e operativa per gli enti locali.

Esso è previsto obbligatoriamente per tutti i comuni con popolazione superiore a 5.000 abitanti, i quali non possono accedere alle forme semplificate.

Il DUP ordinario si articola in due sezioni distinte, ciascuna con un orizzonte temporale proprio e funzioni specifiche:

• La Sezione Strategica (SeS).
• La Sezione Operativa (SeO).

Ai sensi della normativa vigente, il DUP ordinario deve contenere almeno i seguenti elementi:

• Gli indirizzi e obiettivi degli organismi facenti parte del gruppo amministrazione pubblica.
• La coerenza tra bilancio di previsione e strumenti urbanistici.
• La valutazione generale delle entrate, con indicazione delle fonti di finanziamento e il loro andamento storico.
• Gli indirizzi in materia di tributi e tariffe.
• La programmazione dei lavori pubblici.
• La definizione delle risorse finanziarie da destinare al fabbisogno di personale.
• Il piano delle alienazioni e valorizzazioni patrimoniali.

Il DUP costituisce un atto presupposto indispensabile per l’approvazione del bilancio di previsione, che ne recepisce i contenuti strategici e operativi.

La predisposizione del DUP ordinario avviene attraverso un processo coordinato e integrato tra tutti gli uffici dell’ente, sotto la supervisione del Segretario o Direttore generale.

È essenziale che il DUP risulti coerente con il regolamento di contabilità dell’ente, il quale può prevedere specifici casi di inammissibilità e improcedibilità per le deliberazioni che risultino in contrasto con quanto previsto nel DUP.

La Sezione Strategica (SeS)

La Sezione Strategica (SeS) costituisce una delle due componenti fondamentali del Documento Unico di Programmazione ordinario.

Essa si caratterizza per un orizzonte temporale pari alla durata del mandato amministrativo, generalmente quinquennale, e svolge una funzione di indirizzo politico-strategico, traducendo le linee programmatiche dell’amministrazione in orientamenti strategici consolidati, in coerenza con l’art. 46, comma 3, del D.Lgs. n. 267/2000 (TUEL).

La SeS rappresenta la trasposizione del programma di mandato dell’organo esecutivo in un documento di pianificazione pluriennale, esplicitando:

• Le principali scelte strategiche dell’amministrazione;
• Le politiche di mandato finalizzate al perseguimento delle finalità istituzionali;
• Gli indirizzi generali di programmazione per l’intero periodo di riferimento.

In particolare, nel primo anno di mandato, l’ente definisce, per ciascuna missione di bilancio, gli obiettivi strategici da perseguire entro la fine del ciclo amministrativo.

L’individuazione degli obiettivi strategici è preceduta da un’articolata analisi strategica delle condizioni esterne e interne, che tiene conto sia della situazione attuale, sia delle tendenze previste.

1. Condizioni esterne

L’analisi esterna considera:

• Gli obiettivi del Governo e le priorità emergenti nei documenti di programmazione nazionali ed europei;
• La situazione socio-economica attuale e prospettica del territorio, incluse le esigenze espresse dalla collettività in termini di servizi pubblici locali;
• I parametri economici e finanziari rilevanti per valutare la sostenibilità e la coerenza con la programmazione centrale.

2. Condizioni interne

L’analisi interna si concentra su:

• L’organizzazione e la gestione dei servizi pubblici locali, con riferimento a fabbisogni e costi standard, ruolo di organismi strumentali e società partecipate, obiettivi gestionali e modalità di controllo da parte dell’ente.
• Le risorse e gli impieghi con una valutazione della sostenibilità economico-finanziaria, in particolare:
  • Programmazione e impatto degli investimenti, inclusi quelli in corso.
  • Politiche tariffarie e tributarie.
  • Spesa corrente, qualità dei servizi e obiettivi correlati.
  • Programmi e progetti per ogni missione.
  • Gestione e valorizzazione del patrimonio.
  • Ricorso a risorse straordinarie e indebitamento.
  • Equilibri di bilancio, sia in termini di competenza che di cassa.
• Le risorse umane, in termini di disponibilità, organizzazione e impatto economico.
• La coerenza con i vincoli di finanza pubblica, sia attuali sia prospettici.

La SeS è soggetta a verifica annuale: l’ente è tenuto a monitorare lo stato di attuazione degli obiettivi strategici e, ove necessario, a procedere alla loro riformulazione motivata.

La verifica include anche una revisione degli indirizzi generali, con attenzione alla sostenibilità delle risorse finanziarie e agli equilibri di bilancio.

La Sezione Operativa (SeO)

La Sezione Operativa (SeO) del Documento Unico di Programmazione (DUP) rappresenta la componente programmatica e operativa del documento, nonché lo strumento di raccordo tra gli indirizzi strategici della Sezione Strategica (SeS) e la costruzione dei documenti contabili di previsione dell’Ente.

La SeO ha un orizzonte temporale triennale, in linea con la durata del bilancio di previsione.

Essa è redatta:

• Per competenza, con riferimento all’intero triennio.
• Per cassa, relativamente al primo esercizio.

La SeO individua, per ciascuna missione di bilancio, i programmi che l’Ente intende realizzare nel periodo considerato per il conseguimento degli obiettivi strategici.

Per ogni programma sono definiti:

• Gli obiettivi operativi annuali.
• Gli aspetti finanziari (entrata e spesa), sia in termini di competenza che di cassa.
• Le risorse umane e strumentali impiegate.

La SeO si articola in due parti:

1. Parte 1 – Programmazione per missioni e programmi, contiene:

• Le motivazioni delle scelte programmatiche.
• La descrizione, per ogni missione, dei programmi da attuare e degli obiettivi operativi annuali e pluriennali.
• Le finalità e le risorse assegnate a ciascun programma.

Gli obiettivi programmatici rappresentano la declinazione operativa e temporale degli obiettivi strategici della SeS e costituiscono un vincolo per la successiva attività amministrativa.

2. Parte 2 – Programmazione settoriale e risorse, comprende:

• Il programma triennale dei lavori pubblici e il relativo elenco annuale.
• Il programma triennale degli acquisti di beni e servizi.
• Il Piano delle alienazioni e valorizzazioni dei beni patrimoniali.
• Le risorse destinate al personale, in coerenza con i limiti assunzionali e con il PIAO, che assicura coerenza tra programmazione economica, organizzativa e gestionale.

Le variazioni del DUP

Il tema delle variazioni del DUP va distinto dal concetto di aggiornamento dello stesso.

L’aggiornamento comporta una revisione strutturale e complessiva del documento, generalmente in occasione dell’approvazione del bilancio di previsione o del bilancio consolidato.

Le variazioni, invece, consistono in modifiche puntuali, riferite a singoli contenuti del DUP, e possono avvenire in momenti diversi e non necessariamente coincidenti con la sessione di bilancio.

È opportuno ricordare che ogni variazione del DUP richiede un formale intervento del Consiglio comunale, in quanto organo competente per l’approvazione del documento.

Ai sensi dell’allegato 4/1 al D. Lgs. n. 118/2011, in occasione del riaccertamento ordinario o straordinario dei residui, la Giunta è tenuta ad aggiornare:

• Lo schema di bilancio di previsione.
• Il DUP.
• L’eventuale bilancio provvisorio in gestione.

Tale aggiornamento si rende necessario quando il Bilancio di Previsione non sia ancora stato approvato al momento del riaccertamento.

In questo caso, l’adeguamento contestuale del DUP costituisce condizione essenziale per l’allineamento della programmazione strategica e operativa con la nuova configurazione contabile risultante dal riaccertamento.

Il DUP ed il Bilancio di Previsione

Nel sistema di programmazione degli enti locali, il Documento Unico di Programmazione (DUP) e il Bilancio di Previsione sono strumenti strettamente connessi, in un rapporto di reciproca coerenza e subordinazione logico-temporale.

Il DUP, infatti, costituisce lo strumento di guida strategica ed operativa dell’ente e rappresenta il presupposto essenziale per la costruzione e l’approvazione del bilancio di previsione.

Le principali connessioni tra i due documenti si possono così sintetizzare:

1. Presupposto imprescindibile per il bilancio: Il DUP è un atto propedeutico e necessario all’approvazione del bilancio di previsione. Le previsioni finanziarie contenute nel bilancio sono formulate sulla base delle linee strategiche e degli obiettivi definiti all’interno del DUP.
2. Funzione strategica e operativa: Il DUP, in particolare attraverso la Sezione Operativa (SeO), costituisce vincolo e guida alla redazione dei documenti contabili. La SeO è elaborata coerentemente con gli indirizzi della Sezione Strategica (SeS) e fornisce i riferimenti per la costruzione della manovra finanziaria.
3. Elaborazione del bilancio su base programmatica: Le previsioni del bilancio trovano fondamento nei contenuti programmatici del DUP. Per ogni missione sono individuati i programmi che l’ente intende attuare, con i rispettivi obiettivi operativi annuali e le risorse da impiegare. Questi contenuti definiscono le basi della manovra finanziaria che confluisce nel bilancio di previsione.
4. Programmazione e struttura del bilancio: Il programma, quale elemento portante della struttura del bilancio per missioni e programmi, è definito all’interno della SeO. Per ciascun programma sono indicati obiettivi, risorse umane e finanziarie, tempistiche e motivazioni, rendendo il contenuto del DUP determinante per la definizione del bilancio.
5. Verifica dello stato di attuazione: L’elaborazione del DUP presuppone una valutazione dello stato di attuazione dei programmi già avviati. Tale analisi costituisce la base logica e tecnica per l’impostazione della nuova programmazione triennale e, quindi, del bilancio di previsione.

Conclusioni

Il Documento Unico di Programmazione (DUP) si configura come uno degli strumenti più rilevanti nella gestione e nella pianificazione delle risorse degli enti locali.

Esso, infatti, non si limita a rappresentare un semplice documento contabile, ma funge da guida strategica ed operativa, orientando l’azione dell’amministrazione e fissando obiettivi chiari e coerenti con le necessità e le priorità del territorio.

Nel corso di questa pubblicazione, sono stati analizzati i principali aspetti del DUP, mettendo in luce la sua struttura articolata, che si divide in due sezioni fondamentali: la Sezione Strategica (SeS) e la Sezione Operativa (SeO).

La prima fornisce gli indirizzi strategici e le linee guida generali, mentre la seconda si concentra sulle modalità operative per il raggiungimento degli obiettivi, nonché sulle risorse necessarie.

Il DUP, pertanto, non è solo uno strumento di programmazione, ma rappresenta anche un vincolo per l’operato dell’amministrazione pubblica, costringendola a seguire le linee guida definite nel processo di pianificazione e a rispondere alle aspettative dei cittadini.

La sua redazione, basata su valutazioni economico-patrimoniali e su un’attenta analisi dei fabbisogni, deve sempre garantire la trasparenza, la coerenza e la sostenibilità della spesa pubblica.

Le connessioni tra il DUP e il Bilancio di Previsione sono particolarmente cruciali.

Infatti, il DUP rappresenta il punto di partenza per la stesura del bilancio e per la definizione degli obiettivi da perseguire nel periodo di riferimento.

La coerenza tra i due documenti è essenziale per assicurare che le previsioni finanziarie siano congruenti con le scelte politiche e programmatiche dell’ente.

La Sezione Operativa del DUP guida la predisposizione della manovra di bilancio, identificando i programmi, gli obiettivi annuali e pluriennali, e le risorse necessarie.

Da un lato, il bilancio di previsione traduce in termini finanziari gli obiettivi strategici delineati nel DUP, dall’altro, la gestione dei programmi di spesa deve essere costantemente monitorata per verificarne l’efficacia e l’efficienza.

La gestione delle variazioni del DUP è un aspetto fondamentale per garantire che i documenti di programmazione siano sempre aggiornati e rispondenti alle esigenze reali dell’amministrazione.

Tuttavia, come evidenziato, è necessario un rigoroso rispetto delle procedure di approvazione e un costante allineamento tra il Consiglio e la Giunta.

Un ulteriore punto critico è rappresentato dalla necessità di una programmazione coerente con gli strumenti urbanistici e dalle decisioni in materia di indebitamento e spesa pubblica.

Il DUP deve infatti indicare con chiarezza le fonti di finanziamento, le politiche fiscali e le scelte relative alla programmazione degli investimenti pubblici, in particolare quelli riferiti a lavori pubblici e forniture.

In conclusione, il DUP costituisce un pilastro della buona amministrazione pubblica, poiché permette di definire in modo chiaro e strutturato la pianificazione e la gestione delle risorse, fissando obiettivi concreti e monitorabili.

La sua importanza non risiede solo nell’aspetto programmatico, ma anche nella sua capacità di orientare l’azione amministrativa verso una gestione sostenibile e orientata al benessere collettivo.

In sintesi, il DUP non è solo un documento di pianificazione, ma un vero e proprio strumento di governance che permette all’ente di tradurre in azioni concrete gli indirizzi strategici e le priorità individuate, con l’obiettivo di migliorare la qualità dei servizi e il benessere della comunità locale.