Il controllo di gestione negli enti locali, come già introdotto negli articoli precedenti, è un elemento di programmazione e monitoraggio fondamentale per una corretta azione amministrativa.
Programmazione e monitoraggio negli enti locali
La programmazione è il momento in cui nasce il controllo di gestione, in cui l’ente locale, mediante l’azione dei propri dirigenti o dei propri responsabili, individua gli obiettivi da raggiungere durante un determinato arco temporale del mandato amministrativo e non solo.
La programmazione comprende anche l’analisi delle disponibilità economico-finanziarie dell’ente locale, atte allo stanziamento dei fondi, più comunemente noto come budget, per l’attuazione dell’azione amministrativa preposta. A quest’ultimo passaggio segue il Bilancio di Previsione, un documento che l’ente locale deve obbligatoriamente redigere entro il 31 dicembre di ciascun anno, salvo eventuali proroghe.
La regola fondamentale del Bilancio di Previsione è che per ogni uscita ci sia un’entrata a copertura della spesa, in caso non si possa soddisfare questo requisito la movimentazione contabile non può essere sostenuta.
Il monitoraggio ha lo scopo di verificare il corretto andamento dell’azione amministrativa rispetto agli obiettivi preposti ed alle risorse disponibili e pianificate sia con la redazione del budget, sia con la redazione del Bilancio di Previsione.
Questo procedimento è costante e segue tutto l’esercizio in questione, sempre con un occhio anche verso il futuro. Un’altra funzione fondamentale è quella di poter eventualmente rendere consci i dirigenti ed i responsabili dell’andamento dell’esercizio rispetto alla programmazione precedente e di poter intervenire per correggere l’andamento economico-finanziario dell’ente locale o addirittura di poter rivedere i progetti, sostituendoli con altri più raggiungibili sempre con un occhio di riguardo al bilancio.
Pianificazione e programmazione negli enti locali: un’analisi più dettagliata
Proseguiamo lo studio dei concetti base del controllo degli enti locali tornando all’inizio.
Gli strumenti più importanti che devono essere utilizzati nel controllo di gestione sono la programmazione e la pianificazione.
La pianificazione è il processo attraverso il quale i soggetti atti alla guida della Pubblica Amministrazione, d’ora in avanti PA, fissano determinati obiettivi e strumenti per realizzare un certo futuro.
Gli obiettivi rappresentano metaforicamente le mete che la PA, nello svolgimento della sua attività, vuole raggiungere, mentre i mezzi (risorse materiali, immateriali e finanziarie) e le vie (nuovi servizi per i cittadini e nuove opere pubbliche), sono gli strumenti che consentono di realizzare gli obiettivi.
Il termine pianificazione solitamente nel linguaggio comune si usa come sinonimo di programmazione o viceversa. In realtà essi trovano distinzione nell’orizzonte temporale.
Il punto di partenza della pianificazione è il programma amministrativo del sindaco che funge da base per la definizione dei programmi e dei progetti futuri. Da questo, emergono tre strumenti importanti per tracciare la pianificazione e la programmazione dell’ente locale:
- La Relazione Previsionale Programmatica (RPP);
- Il Piano Esecutivo di Gestione (PEG);
- Il Piano Dettagliato degli Obiettivi (PDO).
Si parla di pianificazione quando si sviluppano previsioni di medio-lungo periodo (da tre a cinque anni), al contrario si parla di programmazione quando si sviluppano previsioni di breve periodo (un anno).
I documenti relativi al controllo di gestione che meglio identificano questa differenza temporale sono:
- Il Bilancio di Previsione, in quanto prevede un periodo dai 3 ai 5 anni. In questo documento sono previste spese ed entrate dell’ente locale nel medio periodo e coincide con il programma politico amministrativo dell’ente locale. E’ un documento di pianificazione;
- Il Piano Esecutivo di Gestione (PEG), si identifica come strumento di programmazione. E’ lo strumento con cui la Giunta definisce gli obiettivi annuali e li assegna ai vari responsabili.
Appurato che il concetto di programmazione è lo stesso di quello di pianificazione, ma con un arco temporale più breve, vediamo ora le tre fasi in cui si articola:
- La fase dell’identificazione degli obiettivi da raggiungere deve essere svolta in relazione all’ambiente interno ed esterno. L’ambiente interno fa riferimento alla struttura organizzativa dell’Ente, mentre l’ambiente esterno fa riferimento invece ai bisogni pubblici dei cittadini, allo sviluppo tecnologico, alla normativa di riferimento, alla situazione economica del Paese e altro ancora;
- La fase della redazione del piano delle soluzioni possibili riguarda la ricerca di soluzioni alternative che possano essere utilizzate per il raggiungimento degli obiettivi individuati;
- La fase della scelta della soluzione migliore, quindi la più efficace ed efficiente, concerne l’analisi dell’ambiente esterno e interno ponendo in evidenziazione i punti di forza e di debolezza. In tale modo si ha pertanto la possibilità di incrociare tutti gli elementi e di individuare soluzioni che abbracciano maggiori opportunità e punti di forza, riducendo i rischi.
Per il rapporto tra programmazione e controllo di gestione si rimanda a quanto espresso da IFEL:
“Nel principio applicato programmazione e controllo dei risultati costituiscono un “circuito” continuo che si svolge ininterrottamente e nel corso del quale si devono, a precise scadenze, rilevare ed esaminare accuratamente i risultati realmente conseguiti per poi confermare e/o correggere le decisioni prese generando le opportune modifiche nei documenti di programmazione (nota di aggiornamento del DUP, variazioni di bilancio, variazioni del PEG).”
Il programma amministrativo del Sindaco come elemento di controllo di gestione
Il punto di partenza della futura pianificazione è dato dal programma amministrativo del Sindaco, il quale sigilla il patto tra, appunto, il Sindaco dell’ente locale e la cittadinanza.
Non è sufficiente la sola presentazione del programma amministrativo da parte del Sindaco, ma è necessaria anche l’approvazione e la rielaborazione del Consiglio del programma, prevedendo:
- Gli obiettivi;
- I risultati da raggiungere;
- I tempi di realizzazione;
- Le risorse da impiegare.
Il documento programmatico ha lo scopo di definire una convergenza di interessi degli organi politici dell’ente locale, stabilendo un vincolo d’indirizzo tra Giunta e Consiglio (le direttive della Giunta non possono essere in contrasto con le linee programmatiche).
La Relazione Previsionale Programmatica (RPP)
La Relazione Previsionale e Programmatica, anche nota come RPP, ha lo scopo di tradurre le promesse elettorali in programmi per la pianificazione da attuare mediante l’azione amministrativa.
La RPP è articolata in linee programmatiche suddivise per aree organizzative, per cui ogni politica è suddivisa in tanti programmi quante sono le aree organizzative interessate.
L’orizzonte temporale delle RPP coincide con quello del Bilancio di Previsione, definisce i programmi ed i progetti sia a livello finanziario, sia in maniera descrittiva.
Tutti questi elementi della RPP vengono tradotti dal Sindaco, congiuntamente al Consiglio, in termini numerici per mezzo della Giunta che definisce anche gli obiettivi del PEG.
Inoltre, questi elementi servono per costituire anche il budget, il quale sarà oggetto di maggiori approfondimenti negli articoli successivi.
Conclusioni
Abbiamo iniziato ad analizzare alcuni principi fondamentali del controllo di gestione, cercando di definire al meglio la differenza tra il pianificare ed il programmare correttamente l’azione amministrativa per gli enti locali e nei prossimi articoli continueremo questo percorso di approfondimento.
Il passo successivo sarà quello di introdurre in maniera più dettagliata il discorso relativo al budget e verrà analizzato anche il Piano Economico di Gestione, anche noto come PEG.
di Lorenzo Cavallo
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